中国法: 法治体系与治理同构

在当代中国，由于法治成为国家治理的主导性方式，因而，国家治理体系主要就是一个法治体系。所谓法治体系，“是‘法的统治’在法律的价值层面、事实层面和形式层面的有机统一”^[20]。法治体系可以在相当程度上描述出国家治理体系的全貌。法治体系与国家治理体系之间的同构性，可以从两个方面来理解：一是法治的不同环节，二是法治的不同领域。

一方面，从法治的环节、过程来看，法治体系几乎可以覆盖国家治理体系的所有内容。在法治体系中，主要包括三个环节与过程：立法、执法和司法。这三个环节，大致可以对应于国家的立法机构、行政机构、司法机构的职能，而国家职能事实上就体现在这三种机构中。

先看立法环节。立法是法治的前提与基础。只有通过立法，创制出完善的法律规则体系，才可能为“法律之治”奠定基础。如果没有相对完备的法律体系，法治就会成为无源之水、无本之木。但是，立法也是国家治理的一个重要组成部分。立法的过程，就是对国家进行整合和建构的过程。特别是在强调民主立法、科学立法的现代社会，立法本质上就是国家意志、人民意志的凝聚过程。在这个过程中，各种不同的意志、愿望可以得到有效的表达与交流。不同民族、不同地域、不同生活方式、不同宗教信仰的群体，都可以在民主立法的过程中得到有效的政治整合。这种整合本身就是国家治理的一个环节。让我们举例说明：在1954年宪法制定的过程中，国家成立了专门的宪法起草机构，但是，这个机构起草的宪法草案，却经过了广泛的讨论。正如毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》一文中所说：“这个宪法草案所以得人心，是什么理由呢？我看理由之一，就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大人民群众的意见相结合的方法。这个宪法草案，结合了少数领导者的意见和八千多人的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合，领导和广大积极分子相结合的方法。”^[21]这个过程，就是对全国人民意志的一次整合，具有政治治理的功能。从历史上看，通过立法的方式实现对于国家的治理，在中华文明的萌芽时期就已经表现出来了。譬如《尚书·武成》，就是一篇安邦定国的总章程。所谓“武成”，意为“武功已成”，指周武王成功地灭掉了殷商王朝，在武功方面已经获得了全面的胜利。“用现在的话来说，就是江山已经打下来了，革命已经成功了。那么，接下来该干什么？回答是：建政立法，安邦定国，确立新的政治秩序和社会生活秩序。因此，这篇经文就是一部安邦定国的总章程。它的功能，类似于辛亥革命成功之后的《中华民国临时约法》，又像解放战争胜利之后的《共同纲领》，甚至与中国现行《宪法》，在精神实质上也有相通之处。概而言之，它就是一个宪法文件。”^[22]这个宪法性文件，有助于周武王实现对于新政权、新国家的治理。

再看行政环节。行政过程、行政执法作为行政权的运行过程，既是法治的一个环节，同时也是国家治理的一个环节。在当代中国的权力格局中，由于行政权在调整社会关系、分配社会利益、化解社会矛盾、维护社会和谐方面具有举足轻重的地位，因此，在法治体系中，在行政环节强调依法行政，注重加快法治政府建设，无论是对于我国法治体系的完善，还是对于我国国家治理体系的完善，都具有重要意义。特别是在当前社会矛盾较为集中，行政环节反腐败和反渎职形势较为严峻，政府既要放权又要防止权力流失，人民群众对各级政府有较高期待的情况下，更应把坚持依法行政、加快法治政府建设作为完善法治体系、实现国家有效治理的战略重点。概而言之，为了实现对国家的有效治理，行政环节承担了核心的任务。国家治理的各个具体领域，事实上最终都需要行政环节来负责实施。在法治不彰的时代，或者说在法治化水平还不高的时代，行政与法治的关系还不是很紧密，但是，在普遍强调法治的时代，法治化的行政既是展示法治的环节，也是实现国家治理的环节。

最后是司法环节。司法作为法治体系中的一个支撑性环节，在主流理论中已经得到普遍的论证。譬如，法学家德沃金认为：“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯。”^[23]思想家培根则认为：“一次不公的判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”^[24]培根在此所说的“判断”就是司法判决。在欧美的法治理论与法治实践中，由于特殊的历史文化传统，司法对于法治的支撑作用显得比较突出。一方面，在判例法国家，由于“法官造法”的传统^[25]，司法机关不仅承担了司法的职能，还承担了部分立法职能；另一方面，近现代以来的欧美国家较多地偏好“古典自由主义理论中的守夜人式国家”——这种“守夜人式国家通常被称为‘最低限度的国家’”，^[26]这种国家理论及其实践亦导致政府的行政职能相对较小。^[27]这些因素，奠定了西方国家的司法在法治领域内的核心地位，同时也是在国家治理领域内的核心地位。相对于西方国家而言，当代中国的司法环节，在法治体系中的地位有一个逐渐上升的过程。与此同时，司法环节在国家治理体系中的地位也越来越高。

另一方面，从法治的领域来看，法治的体系就是国家治理体系。如果说法治国家、法治政府、法治社会构成了法治体系的三大领域，那么治理国家、治理政府、治理社会则构成了国家治理体系的三大领域。如果说法治国家、法治政府、法治社会需要一体建设，那么，对国家的治理、对政府的治理、对社会的治理也需要一体化的治理。(www.xing528.com)

三者之间，法治国家以及对国家的治理描绘了一个总体目标。对于法治国家建设来说，主要内容包括三个方面。第一，对每一个国家机构来说，应当严格依法办事。国家机构在法律设定的权力、职责范围内，按照法定的程序行使权力、履行职责，既不越权，也不失职。如果能够实现这个目标，实际上就是实现了对于每一个国家机构的有效治理。第二，对不同国家机构之间的相互关系来说，无论是纵向的中央机构与地方机构之间，还是横向的立法、行政、审判、检察等机构之间，都应当权责边界清晰，形成彼此配合、相互促进的法治化的关系。其中，就中央与地方关系而言，既要强调中央的权威，发挥中央机构的领导、统筹、协调作用，也要维护地方机构的积极性、主动性、创造性，这就要求实现中央与地方关系的法治化。就横向的各国家机构之间的关系而言，则需要进一步完善以人民代表大会制度为核心的制度建设，促使各国家机构在人民代表大会制度下，建立起有效、有序的交往关系。如果能够实现这个目标，就是实现了对国家机构之间相互关系的有效治理。第三，对于国家机构与社会主体之间的相互关系来说，国家机构与社会主体在法律的框架下，特别是在法律搭建的交往渠道中，应当形成有序的交往关系。通过这样的交往，社会主体的愿望、要求、呼声能够有效地传递到国家机构，国家机构也能够做出积极有效的回应，以保持国家机构与社会主体之间的相互协调。如果能够实现这个目标，实际上就是实现了对国家机构与社会主体相互关系的有效治理。

相对于法治国家这个整体性的目标来说，法治政府是一个局部性的目标，但是，法治政府却是法治国家框架下的最重要的目标，或者说，法治政府是法治国家的最重要的标志，因而，对政府的治理亦即国家治理体系中的核心部分。原因在于，政府虽然不是国家的全部，但却是国家体系中最重要的组成部分。相对于立法机关、监察机关、审判机关、检察机关来看，政府更多、更广、更深地影响到社会生活的各个方面，因此，法治政府建设是法治国家建设、国家治理体系中的核心部分。要建设法治政府，最重要的内容包括：第一，政府实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，政府不得做出影响公民、法人和其他组织的合法权益或者增加公民、法人和其他组织的义务的决定。第二，政府实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政相对人，恰当行使自由裁量权，正确使用相关行政措施或强制手段，避免损害当事人的正当权益。政府实施行政管理，还应当尽可能公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；应当严格遵循法定程序，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。第三，政府实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，积极为公民、法人和其他组织提供方便。第四，政府公布的信息应当全面、准确、真实；非因法定事由并经法定程序，政府不得撤销、变更已经生效的决定。

至于法治社会，则是指社会本身的法治化，更具体地说，是指各种社会主体都受到法律的约束，都在法律提供的框架下相互交往，形成稳定的、可预期的社会秩序。这样的法治社会，就是社会治理的目标，亦是国家治理体系中的重要组成部分。一方面，就社会与国家的关系而言，从总体上看，社会仍在国家的框架内，而且，治理社会的法律同样也是出于国家的立法机构，因此，法治社会建设从属于法治国家建设，且构成了法治国家建设的一个组成部分——就像法治政府建设是法治国家建设的一个组成部分一样。学术界流行的“国家—社会”二元结构理论^[28]，强调了国家与社会的二元划分，虽然具有一定的解释能力，但从我国法治建设和国家治理的实际情况来看，社会不可能脱离国家而存在，而且，“法治社会”这个概念本身就隐藏着国家机构对于社会的治理，因此，法治社会建设应当在法治国家建设这个整体框架下来展开。另一方面，就法治社会与法治政府的关系而言，两者之间相互对应的趋势更为明显，因为，政府与社会之间的界限是清晰的，政府对社会的管理与服务构成了政府介入社会的基本渠道。因此，法治社会与法治政府是并列的关系，两者都从属于法治国家建设这个整体性的目标，亦是国家治理体系的组成部分。

以上分析表明，无论是从法治的过程来看，还是从法治的领域来看，法治的体系都可以覆盖国家治理的体系。这就是说，法治体系与国家治理体系在相当程度上具有同构性，法治事业就是国家治理的事业，法治能力就是国家治理能力。