人口自由流动：大势所趋

自由迁徙是联合国人权公约中确立的一项基本原则。国外大多数国家实行的是自由迁徙制度，公民可以自由迁徙，不受官方或人为因素的限制。世界各国在走向现代化的过程中，总是伴随着大量的传统农业部门的剩余劳动力向现代工业部门转移。“十二五”期间仍然是我国工业化和城市化的关键时期。2007年公布的《国家人口发展战略研究报告》表明，目前我国农村剩余劳动力仍有1.5亿～1.7亿人，大规模的人口流动将持续存在。按人口城镇化水平年均增长1个百分点测算，今后20年将有3亿农村人口陆续转化为城镇人口。发达地区不可避免地要承担国家城市化的任务。

改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，国家逐步对以《中华人民共和国户口登记条例》标志的限制人口自由流动政策进行了改革。从1984年国家允许农民自带口粮进入集镇务工经商，到2001年国务院批转了公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见，并且从当年的10月1日起，小城镇户籍管理制度改革从试点走向全面实施。在全国两万多小城镇里，入户的基本条件降低到只需“在城镇有稳定的生活来源和合法住所”，凡符合这些条件的外地个人或家庭皆可申请获得城镇户口。十六大以来，国家从科学发展、和谐社会的高度更加重视流动人口问题的解决。2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确提出要“深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题。中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户”。十七大报告明确指出，“加强流动人口服务和管理”，服务和管理先后顺序的变化显示出党和国家对流动人口工作的重视和转变。十七届三中全会则要求“逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇……统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”。2012年2月国务院办公厅印发的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》提出，“继续坚定地推进户籍管理制度改革，分类明确户口迁移政策”，并要求“今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩”。

在更宏观的层面上，为促进人口、资源、环境的协调可持续发展，我国未来区域经济的重点是推进形成主体功能区。国家将根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，按照统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的思路，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。按照国家的统一部署，各省市也将制订出台相应的主体功能区规划。全国主体功能区规划的人口管理政策则是：按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。(www.xing528.com)

综合以上分析，可以归纳出未来国家流动人口政策趋势：（1）支持人口自由迁移流动，积极推进城市化；（2）将流动人口纳入城市发展总体规划，逐步让流动人口与户籍人口享有同等待遇；（3）适度推进户籍制度改革，将户籍制度改革的权力下放给地方^[3]，希望地方探索出成功经验；（4）加强对人口迁移流动的合理引导，确保人口发展与主体功能区定位相适应。