英国监管执法变革：来自一线监管者的前沿思考

英国金融服务局（Financial Services Authority）主席阿岱尔·特纳勋爵（Lord Adair Turner）在英国银行家协会2009年度国际银行大会上的讲话中指出：“我们认识到，在危机发生之前的许多理论前提，所谓市场能够自我平衡、完善市场的金融创新产品绝对拥有价值、市场约束有效等等，是极度错误的。我们必须吸取教训，进行‘激进式改革’……我们已懂得未来监管机制的特征，那就是强化监管，从而去创造一个更稳健的金融体系。”特纳的言论也表明，在金融危机的冲击之下，西方国家已经开始对既有的监管、执法体系和模式进行深度的反思和改革。

1.转变监管执法思路

对于同样奉行“轻触式”和少干预理念的英国而言，金融危机凸显了既有监管理念在面对复杂而隐蔽的市场不法行为时的不足，使得政府在反思时对这一点进行了较大的改革。面对“轻触式”监管的不足，过去一年来，英国金融服务局已经尝试将“轻触式”的监管执法思路向“密集型督查”转变。在金融危机前，英国金融服务局只对那些已经产生不良后果的行为进行干预；现在，金融产品还在设计阶段，金融服务局就会用自己的风险分析模型进行判断，决定是否允许产品上市。此外，金融服务局还加强了对市场违法或者不当行为者的处罚力度，在2009年一年内，即对46桩违法事件处以罚款，金额总计3360万英镑，并提起三项刑事诉讼并且胜诉。

2.改革监管架构及制度

英国传统“三方监管”的模式在金融危机后受到了来自政府和民间各界的批评，更多人倾向于激进地对英国监管架构进行根本性变革。2011年6月16日，英国财政部公布了包含法律草案的白皮书《金融监管的新方法：改革蓝图》（以下简称《改革蓝图》）。改革方案直接提出从根本上变革“三方监管”的模式，撤销英国金融服务局，建立新的宏观和微观两个层面的监管格局。

在宏观层面上，白皮书主张在英格兰银行董事会的管理下设立金融政策委员会（Financial Policy Committee，FPC），将维护金融稳定作为其首要法定职责。在微观监管层面上，在英格兰银行下设立审慎监管局（Prudential Regulatory Authority，PRA），主要移植金融服务局的机构监管职能，负责对存款类机构、投资银行和保险公司等金融机构进行审慎监管。业务行为监管转由新的专业机构来负责，名称则由“消费者保护和市场管理局”改为金融行为管理局（Financial Conduct Authority，FCA），接替金融服务局担起对所有商业行为的监管责任，维持公众对金融服务市场的信心。

金融行为管理局有对市场的监管和执法职能，可以对市场认可的投资交易所实施监督管理，并且在卖空行为与操纵市场行为等问题上履行管理职责。金融行为管理局实际上也行使了证券监管的部分权力。《改革蓝图》认为，金融行为管理局监管证券业务是巩固英国上市制度的一项新举措。这种监管主要体现在两个方面：一是在对保荐人的监管上加大力度；二是要求证券发行人委任一名金融界人士准备金融行为监管局所要求的各种报告，并且对报告的真实性负责。[24]

3.加大对人力资源的投入(www.xing528.com)

此外，金融危机的爆发，还在监管人员层面引起了各国的反思。北岩银行案不仅暴露出监管空白，也暴露出金融服务局其自身的人力资源建设的松散。因此，英国金融服务局在危机之后迅速提高了对监管对象任职人员审批的要求，金融机构雇佣高管或者直接关系客户利益的交易员，都要经过金融服务局的批准。2009年金融服务局面试了377个这样的人员，驳回了其中的27名。

由于金融证券监管执法涉及的案件十分复杂，这就要求执法活动必须由相关的专业人士承担，唯有专业化才能保证在对高度技术化的案件事实进行调查和处理的过程中保持应有的判断力，从而拨开复杂的表象，查明事实真相。因此，尽管金融服务局当前已经作为过渡机构进行运作，但作为随后金融行为局的筹备机构，其也在人员建设上不断提升。2006年金融服务局的工作人员仅为2800人，而在2011年雇员增加到4000人，其中有超过一半的工作人员来自金融证券行业，并且仍然以每年60名的速度加快招收。

4.市场对英国监管执法改革的评价

在金融危机改革之后，尽管英国做出不断改革的努力，但是从效果和反应评价来看，则并不完全受到肯定。

第一，认为监管改革过于保守，没有给予监管机构履行职责的必要工具和条件。以《2009年银行法》为例，在该法案中，明确规定了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位，并在英格兰银行的董事会下设立金融稳定委员会，对金融风险的性质进行判断，制定和实施金融稳定战略。[25]但无论是实务界还是研究人员，均认为该法案力求在原有的“三方监管”框架下解决问题，依然较为保守。尽管金融监管体制赋予英格兰银行维护金融系统稳定的职责，但却没有配备有效履行该职责的必要工具，导致英格兰银行的法定权力、履职的工具与其承担的维护金融稳定的职责不相匹配。[26]

第二，改革未触及金融体制中的深层次问题。2009年7月8日，英国财政部发表《改革金融市场》的白皮书，提出成立金融稳定理事会（CFS），进一步完善和强化金融服务局的职能，赋予金融服务局规则制定、信息收集以及执法权，严惩金融行业中个人或企业的违法或不当行为，以加强对系统性风险的应对。但同样，该项改革方案并没有得到市场的认可，有分析认为其内容过于保守，并未触及金融体制中的深层次问题。[27]2010年5月，工党在英国大选中失利，因此在事实上，《改革金融市场》白皮书中所提出的内容并没有得到执行。

第三，对2010《金融监管的新方法：判断、焦点及稳定》表示欢迎。2010年7月，英国财政部公布了《金融监管的新方法：判断、焦点及稳定》。该白皮书公布后，在与公众讨论和磋商中，英国政府得到了来自银行业、保险业、证券业以及普通消费者各行业超过两百份回应，绝大多数对该白皮书所提出的金融监管框架表示欢迎，但同时也在责任和透明度、立法改革以及机构协调等方面对白皮书提出了询问。[28]英国政府很快对上述询问所提出的意见进行了答复和说明。第二版白皮书《金融监管的新方法：建立强大的金融体系》于2011年2月17日公布，对第一版进行了补充和完善，在结构和重点上都有所调整。