欧盟机构创新及规则修订的影响

1.机构创新

金融危机暴露了欧盟目前监管框架中各成员国监管者在合作、协调、信任以及共同体法律的一致适用等方面的不足。专家组报告提议第一步加强莱姆法路西框架中第三层级委员会的作用，第二步建立一体化的欧盟金融监管体系，设立两个管理机构，一家管理银行和保险业，并负责与金融稳定有关的其他任何事宜；一家负责管理跨境商业行为和市场事宜。欧盟在专家组报告建议的基础上，将上述第一步和第二步机构改革方案合并调整作为微观审慎监管的机构改革计划，并设立新的机构作为监管的第二支柱为宏观审慎监管服务，综合从微观和宏观审慎监管两个层面上改革欧盟金融监管体系。欧盟金融监管体系如图8-14所示。

图8-14　欧盟金融监管体系

（1）微观审慎监管层面

欧盟在微观审慎监管层面建立了一个三层级的欧盟金融监管系统（ESFS）：指导委员会、三家欧盟监管局以及成员国监管当局。三家欧盟监管局分别是欧盟银行管理局（EBA）、欧盟保险和职业年金管理局（EIOPA）和欧盟证券市场管理局（ESMA）。它们由莱姆法路西框架中的第三层级委员会欧盟银行管理委员会、欧盟保险和职业年金管理委员会以及欧盟证券市场管理委员会改组成立。虽然名称上仅仅是从委员会变为管理局，但它们的地位和任务却发生了巨大的变化。这些管理局将成为具有法人资格的机构，被赋予新的权限以制定可以约束成员国监管当局的决定，以及在紧急情况下，越过成员国监管当局直接监管重要的金融机构（其中包括对信用评级机构的唯一管辖权）。具体而言，这些权限包括：制定有约束力的与相关指令中特定领域有关的技术标准；确保共同体的规则被成员国监管当局一致适用，包括制定约束成员国监管当局的决定；在欧盟委员会认定的紧急情况下，采取约束成员国监管当局的决定或者直接干涉对于金融机构的监管；以及仲裁成员国监管当局之间的争议，包括采取约束成员国监管当局的决定以了结纠纷。后两个职权的行使必须基于一个重要的前提条件，即这些决定的行使不会侵犯成员国的财产责任。

此外，管理局还被赋予其他一系列的任务，主要是为了达到促进成员国监管当局之间的合作，以及在一个共同监管文化下的标准融合。并且，每一管理局都监测和评估各自领域内的市场发展情况，并与其他管理局、欧盟系统风险管理局和其他共同体组织分享有关微观监管趋势、潜在危险和弱点的信息。

（2）宏观审慎监管层面

现行共同体的体制安排没有给予宏观审慎监管过多的关注，其宏观审慎分析过于分散和零碎。从事宏观审慎监管的不同层级的部门间缺乏一种机制确保宏观审慎风险能被适当地加以辨别，对风险的警告和建议能清晰予以发布，并得以遵守和转化为实际的行动。有鉴于此，欧盟采取了不同于改革微观审慎监管的方案。在宏观审慎监管方面，欧盟考虑更多的不是如何使现行体制安排更好地运作，而是如何填补现有宏观监管体制的重大漏洞。因为系统性监管超出了成员国监管当局的能力范围，所以有必要在欧盟层面设立一个专门的新机构。

因此，欧盟拟在宏观审慎监管层面设立欧盟系统风险局（European Sysmetic Risk Board）。欧盟系统风险局由欧洲中央银行牵头设立，并依赖于欧洲央行的分析、行政服务机构及其技巧。其指导委员会由12位成员组成，其中包括七位欧洲中央银行系统成员（其中之一为欧洲中央银行行长）、欧盟监管局的三位主席、欧盟委员会的一位成员以及经济和金融委员会的主席。其一般董事会则完全由欧盟27国的央行行长组成，这也进一步明确了央行在欧盟系统风险局的掌控地位。

尽管欧盟系统风险局是一个独立的没有法人地位的监管机构，仅具有咨询功能，但它仍将是欧盟金融监管新体系中的核心。它的主要作用在于监测并评估影响整体金融稳定的系统性风险，从整个欧盟层面上进行宏观审慎监管，通过信息的收集和分析，识别和评估欧盟宏观经济和金融发展过程中影响金融稳定性的潜在风险，监控宏观金融发展，向各政策制定者和监管当局发布早期警告和行动建议，达到预防和减少系统风险的目的，并执行预警后的相关监控，与IMF、FSB以及第三世界国家进行有关合作。

2.规则修订

除了进行上述机构创新以加强欧盟宏观和微观两个层面的金融监管外，欧盟立法者也积极进行规则的修订，这既是对金融危机所凸显的各国国内市场机制不足的回应，也是对G20峰会所做承诺的落实。(www.xing528.com)

（1）银行资本金要求指令。欧盟于2009年通过修订的银行资本金要求指令旨在严格确定银行资本金要求的规则和制度，以回应金融危机所显现的不足和缺失。指令此次修改主要体现在四个方面。

第一，加强跨境银行集团的监管。其主要措施有加强银行集团母公司所在地的成员国监管当局与银行集团分支机构的监管当局之间的紧密协调（分支机构的监管当局负责风险评估和额外资本金要求）；成立以银行集团母公司所在地的监管当局为主席的监管当局联盟以监管所有的跨境集团；加强欧盟银行监管委员会的作用；以及赋予各国监管机构从欧盟层面进行监管的权限。

第二，规范证券化操作（Securitization Practices）框架。为了弥补“Originate to Distribute”模式的不足，立法者加强了证券化业务发起人（originator）在谨慎勤勉（due diligence）和透明度方面的义务。投资者应当可以评估Structured Products所蕴含的风险，而不是一味地依赖评级机构的评级。为了鼓励投资者的风险评估，指令规定发起者必须在资产负债表上保留转让或出售给投资者的风险的5％。

第三，协调银行一级资本金和配备工具（Hybrid Instrument）的分类，充分发挥欧盟银行监管委员会的作用，确保各监管当局操作中的统一性。

第四，制定流动风险管理规则，特别是设立流动资本公积金，进行流动性测试（Liquidity Stress Tests）以及制订应急计划。

（2）跨境支付条例。新的跨境支付条例旨在达成以欧元提供支付服务的单一市场，消除跨境支付和境内支付的差异。新条例是对原跨境支付2560/2001条例的改进和替代。后者适用于信用转账、现金支取和电子支付包括银行卡支付，极大地降低了跨境支付的收费，向境内收费档次靠拢，并且鼓励支付行业成立一家欧盟范围内的“单一欧元支付区”的支付平台。新条例在此基础上扩大了直接债务收费平等性原则的适用，解决了一系列旧条例带来的实施问题，并且调整了条例中的定义和词语的含义，使之与2007/64/EU指令中关于支付服务的术语含义相协调。

（3）信用评级机构。信用评级机构在证券和银行市场发挥着巨大的作用，因为投资者、借贷者、发行者和政府都会借助它们的评级结果而作出投资和融资的决定。然而在2008年11月12日欧盟委员会提出对信用评级机构的监管提议之前，欧盟并没有有效的信用评级机构监管体系。金融危机的发生让人们对信用评级机构本身产生了怀疑，因此欧盟制定了信用评级机构条例，以规范信用评级机构本身的运作，加强对其监管。

新条例旨在确保欧盟范围内为监管目的而使用的信用评级具有高质量，评级机构出具的信用评级符合严格的要求。它在成员国层面建立了一个共同的框架，以确保欧盟内部市场的平稳运行，但这个市场中不同成员国对投资者和消费者的保护有不同的层次。其具体措施包括确保信用评级机构在评级过程中避免利益冲突或者至少能适当地解决利益冲突；提高信用评级机构所使用的方法学的质量以及它们评级结果的质量；通过附加信用评级机构的披露义务来加强透明度等等。

3.市场对欧盟监管改革的评价

第一，欧盟这一全新金融监管体系具有开创性意义。长期以来，以德国为代表的欧洲大陆国家一直强调要加强金融监管，但因美国的反对和英国的抵制而始终未能展开讨论。金融危机爆发之后，包括英美在内的世界各国重新审视金融创新与金融市场系统性风险监管的必要性，使得欧洲大陆国家重视金融市场稳定、强化监管的理念和主张得以付诸实践，欧盟新金融监管方案得以出台，全面的金融改革得以拉开序幕。对于欧盟成员国来说，新监管体系的确立是欧洲经济一体化进程的又一里程碑，它标志着成员国部分金融监管权限开始向欧盟转移，各成员国在此领域长期各自为政、难以协调的局面开始发生实质性转变。而对于世界各国而言，欧盟的这一新体系为不同国家金融监管机构的合作开创了先例。

第二，监管改革的有效性令人担忧。德法是此次金融监管改革计划的积极推动者，因此在改革方案公布之后，德法均表示要加强本国金融监管。然而，由于此次机构改革不涉及各国财政权力，也没有对于三个监管当局与各国监管当局权限的划分达成最后共识，因此各方对于改革的最终效果心存疑虑。虽然此次改革方案获得欧盟理事会的最终通过，但作为非欧元国家的英国，在初期曾强烈反对该方案，其原因主要在于不愿欧盟过多干预其金融市场及监管。在改革方案推出之后，英国金融服务管理局（FSA）资产管理部门负责人赖特认为“目前还没有清晰的长期欧洲金融监管框架”。欧洲中央银行执行董事会成员洛伦佐表示，欧盟恐将在金融监管方面落后于美国，人们对欧盟新监管体系的有效性不无担心。而且，方案的最终落实有赖于欧盟成员国对实施细则形成共识。危机后欧盟的经济复苏状况一波三折，证明了上述担忧。