英国监管执法缺陷浅析

1.英国证券监管执法机制

为了适应金融市场一体化、全球化的发展和金融创新的需要，英国实行了金融监管改革，由分业监管转向了混业监管。2000年6月14日，英国《金融服务与市场法》（Financial Services and Markets Act 2000，以下简称为“FSMA”）获得通过。FSMA的出台，标志着英国金融监管体制的重大变革，即转变为“成文法规范的单一监管机构”体制（Statutory Single Regulator），对与金融监管相关的10家机构和部门进行了合并，即将证券投资局（SIB）、证券期货协会（SFA）、个人投资协会（PLA）、投资管理监督组织（IMRO）、英格兰银行的银行监管部、注册互助委员会（RFC）、住房合作委员会（BSC）、互助合作委员会（FSC）、财政部的保险监管司以及伦敦证券交易所的英国发行上市监管部（UKLA），组成单一的综合性的金融监管机构——金融服务监管局（Financial Services Aurhority，FSA），统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能。FSA的组织架构如图8-5所示。

作为英国目前金融机构唯一的监管机构，FSA是执行监管职能的私营机构，其组织形式是有限公司，资金来源于监管费。FSA的最高权力机构是董事会，全面负责FSA的各项工作。董事会设主席1名，副主席1名，董事11名。主席由英国财政部长任命，主席和执行董事等都是从社会上选任的，不是政府公务人员。FSMA要求董事局的大多数成员为非行政性成员（nonexecutive members），即这些成员不能同时担任FSA内部职能部门的职位。该项要求的主要目的，不仅是确保董事局成员能够超然于日常事务之外，专注于FSA的战略性政策、发展方向等重大事务，而且能够对职能部门行使独立、有效的监督。

图8-5　英国的FSA架构

2.英国监管执法失灵情况及反思

2009年3月，英国金融服务局以主席特纳的名义公布了《特纳报告》（the Turner Review），从宏观层面阐述了此次危机的原因、影响及未来改革的计划。[12]报告认为，一方面，从全球角度而言，放任的金融衍生品以及金融创新忽略了宏观上的不平衡（macro-imbalances），却缺乏有效的国际规管机制；而另一方面对于英国，在金融危机之前拥有飞速的信用发展速度，以及大量的跨境金融基金，但自由市场却面临着失灵的问题。同时，金融服务局过于关注个体机构的日常监管，而忽略了作为一个整体的金融体系，因而导致宏观审慎监管缺位，以至于没有认识到金融体系积累的系统性风险。从目前英国政府和学界对金融危机前监管体制的审视和批评来看，主要集中于监管机构权力配置运行以及监管方法等几个方面。

（1）监管机构权力配置不合理

财政部在英国金融监管体系中处于最高的地位，但同时它也是离金融市场最远的部门。英格兰银行向市场投放资金的救市行为必须得到财政部授权。这既不能保证政府对最新形势的了解作出及时的决断，也不利于央行充分发挥最后贷款人作用。金融服务局承担了金融监管的全部职责，但其金融监管职责却主要集中在微观审慎监管层面，无法从整个金融体系层面对被监管对象风险状况进行判断。英格兰银行和金融服务局均单向对财政部汇报工作，导致在横向层面上金融服务局与英格兰银行之间缺乏有效的相互沟通。由于各个监管机构的管理者之间缺乏必要的合作和共识，从而纵容了银行业债务大规模累积，并延缓了在危机来临时政府的反应速度。

由此可见，在英国危机前的监管体系（见图8-6）中，没有任何单独机构有责任、职权或权力对整个金融体系进行监督、识别潜在的不稳定趋势，并采取协同行动来对此做出反应。这是金融服务局主席特纳勋爵与英格兰银行负责金融稳定的副行长塔克（Paul Tucker）曾经提到的“缺口”（underlap）问题，即在英国监管体系中没有机构负责宏观审慎风险分析与采取缓解措施的现象。(www.xing528.com)

（2）“轻触式”监管方法受质疑

除上述问题之外，在《特纳报告》中还指出，除宏观审慎“缺口”问题之外，金融服务局的微观审慎监管方法也有缺陷。在金融危机前夕，金融监管过于依赖对规则和官方指令的“勾选框”（tick-box）式遵守，而没有进行适当深入及战略性的风险分析。对金融机构有效的审慎监管需要一种基于对其商业模式的理解的方法，以及对金融机构业务自身及更广泛的金融体系整体带来的风险作出判断的能力。

此外，英国“轻触式”（light touch）监管方式也受到了广泛的批评。2008年，金融服务局主席麦卡思勋爵（Sir Callum McCarthy）即指出，在美国，花旗银行总部可能会常驻有超过30名来自六大联邦监管机构和其他部门的监管官员，如遇特殊事件还将增员；但对于英国金融服务局，仅有6名员工负责对汇丰银行的监管，而且不是常驻监管，同时也还要分心其他事务。[13]

图8-6　金融危机前英国金融监管框架

（3）监管资源捉襟见肘

早在2000年，当英国启动金融市场监管改革，确立金融服务局的统一监管架构之时，其所监管的机构就有10000余家，其中包括7500余家投资公司、660余家银行、约70个建房互助协会（Building Societies）、约1000家保险公司和互保协会（Friendly Societies）以及劳埃德保险市场（Lloyd’s Insurance Market）。除此以外，金融服务局还监管着超过18万经授权从事金融服务的个人。[14]从2002年中期开始，金融服务局还监管着约700家信贷协会。但是从机构建设上来看，金融服务局在金融危机之前其2006—2007年度的预算仅为2.76亿英镑，其中负责执法工作的人员仅占金融服务管理局全体雇员的8％，用于执法工作的预算为0.37亿英镑。从执法案件的数量来看，2005—2006年度已进入执法程序的案件有418件，而同期结案案件仅为227件。因此，金融服务局在自身结构上即隐含着监管资源捉襟见肘的窘境。

（4）不当行为阻却机制威慑力不足

在英国，执法仅仅只是金融服务局用以应对不合规行为的诸多监管工具之一，而且其在很多情况下都不是金融服务局普遍使用的监管工具。迫于监管的压力，金融服务局在执法资源有限而执法任务繁重的条件下，并不倾向于诉诸执法与处罚，而是以执法和处罚的威慑力为依托，建立了一套比较完整的违法或不当行为阻却机制，在日常监管、执法调查乃至于处罚的过程中，注重寻求监管对象的合作，消弭市场风险，维护市场秩序。执法活动只是金融服务局的监管活动中很小的一部分，绝大多数的不合规行为都是通过执法之外的不当行为阻却机制，加以处理或预防。尽管这种机制能够加强被监管者的积极主动性，但是金融市场复杂多变，对这样一个市场进行监管，很多时候往往要求执法者迅速果断地采取行动。实践中如此“轻触式”的方式，也会造成对被监管者的威慑力不足，进而造成监管机制失去应有的强制规范作用力。