证券市场监管执法的前沿问题：七项结论与启示

根据对其他国家和地区证券金钱制裁收缴制度的比较考察，我们可以得出如下结论和启示：

1.司法性强制执行和行政性强制执行各有优劣

金钱制裁是各国证券监管机关用于制裁证券市场违法者的重要机制，及时收缴罚款有助于保持其作为一种惩罚形式的有效性，保证补偿受害人并收回检控成本，确保违法者对其违法行为承担责任，通过恶化违法者的处境震慑将来的违法行为。综观各国家和地区强制执行，大体上可分为司法性强制执行、行政性强制执行和折中模式三种模式。普通法系国家和地区大都采用司法性强制执行模式，在追求公正和提高行政效率之间进行选择时，倾向于追求公正，保障公民合法权益，而把行政强制执行权授予比较独立的司法机关，但由于司法操作程序的烦琐和费时，可能不利于提高行政效率，同时也增加了司法机关的负担。大陆法系国家和地区大都采用行政性强制执行，以行政效率作为行政强制执行制度的基本价值取向，认为行政强制执行权属于行政权的一部分，因而从法律上规定行政机关是行政强制执行的主体，但极易导致权力滥用和不公正，容易损害相对人的合法权益。考虑到我国具有大陆法系传统，罚款收缴率偏低的现状，为了提高罚款收缴效率，减轻司法机关执行负担，实现法律效果和社会效果的统一，我们倾向于赞成采取以行政性强制执行模式执行证券行政处罚。

2.和解为各证券监管当局广泛采用

和解制度为美国、英国、中国香港等英美法系国家和地区的证券监管当局广泛采用，通常根据违法的严重性以及行政相对人的合作程度给予相应的折扣率。和解充分体现了司法自治的原则和精神，受到监管双方的普遍青睐。对于监管机构而言，和解操作上灵活简便，可以避免司法诉讼，降低处罚成本，简化执法程序，提高执法效率，同时又能纠正违法行为。对于执法对象而言，和解可以减少金钱制裁或获得分期付款，节省巨额的诉讼成本，尽可能地减少案件的负面影响，减轻其对抗执法的情绪。对于投资者而言，和解能使投资者能尽早获得补偿，有利于增进公共利益。不过，和解协议本身的执行效率也需要改善，和解与私人诉讼之间的适度配合能提高执法效果。

3.将收缴工作外包给私人机构

证券监管机构的基本职责是保护投资者，防止投资者损失更多的金钱，不能消极等待证券违法行为发生后课加金钱制裁，再组织执法资源收缴金钱制裁，而应投入更多的执法资源，直接采取措施阻止正在发生的违法行为。为此，美国等国家的证监会、自律组织和财政部门都在收缴工作中将部分收缴工作外包给私人收缴机构完成，并在一定范围内授权私人收缴机构与被执行人和解。收缴机构依据合同开展工作，根据收缴业绩获得报酬（回扣）和工作分配，收缴债务不成功则没有任何报酬，业绩良好的机构可获得奖金或者更多的工作分派，通过一定的制度安排在私人收缴机构之间建立良性的业务竞争机制，激励私人收缴机构尽可能多收缴债务。此外，收缴外包有助于缓解证券监管机构工作量增加与人手紧张之间的矛盾，减轻职员面临的优先性选择问题。

4.扣押国家或雇主对被执行人的付款

美国、英国、奥地利、中国台湾地区都认为拖欠罚款在性质上属于对国家或公法人的负债，罚款最终得交给财政部。将到期无法收缴的债务提交财政部集中收缴，有利于通过相关功能的整合，截留国家或者雇主对个人或机构的付款冲抵罚款，实现最大限度收缴拖欠政府的债务，同时使债务收缴成本最小化。交易所的会员资格、席位数量有限，因此具有货币价值，证券监管机构还可以考虑出售证券交易席位（交易单元）或会员资格，作为强制收缴罚款的杠杆。芝加哥期权交易所甚至要求租赁席位的会员预存一定数量的金钱（500美元）用于支付罚款。根据我国《证券法》第234条的规定，依照本法收缴的罚款和没收的违法所得全部上缴国库，将欠缴的罚款定性为对国家的负债，可以通过藐视程序、扣发工资、执行不动产、签发分期支付令、出售交易席位（交易单元）或会员资格、预存用于支付罚款的金钱等强制手段，集中强迫当事人履行债务或缴纳罚款。

5.金钱制裁应考虑违法者的支付能力(www.xing528.com)

成功的执行建立在获得被告充分、精确的信息和恰当的罚款基础上。金钱制裁的收缴率往往与违法者的支付能力有关，金钱制裁的目的不是让人破产或者威胁让人破产。因此，对证券违法者罚款要考虑违法者的支付能力和其他因素，比如违法的严重性、违法者与监管机构的合作程度等。各国家和地区的比较考察表明，在考虑了违法者支付能力的基础上课加的金钱制裁的收缴率，比没有考虑违法者支付能力课加的金钱制裁的收缴率高出许多；金钱制裁的收缴率与罚单的大小成反比，大额债务一般比小额债务更难收缴。如果不切实际地开出超越违法者支付能力的高额罚单，实际上根本无法收缴，不但影响证券监管机构的执法权威，而且难以对将来的违法者产生震慑作用。

6.鼓励与执法对象合作

美国、英国、中国香港等普通法系国家和地区的经验表明，在收缴金钱制裁的过程中，应当尽量营造一种合作的气氛，为当事人提供可能的便利，创造出义务人自觉履行的机制，实现参与型行政这一现代行政状态。比如，为当事人提供了多种可供选择的便利的缴款方式，及时通过电话或走访的方式与当事人探讨和解决缴纳罚款的困难，为积极合作的当事人提供信用积分，引入罚款折扣制度等，为支付确有困难的当事人提供分期付款安排，或者豁免部分罚款。大陆法系的奥地利、德国等国家强调，强制方法必须与其目的保持适当比例，强制执行机构应尽可能采取适合个案的温和措施，应尽可能考虑使当事人和公众受最少侵害。收缴金钱的强制执行应在不危及相关人员及其他依法依赖其扶养的人必需的最低生存的程度上适用。

7.对拒不缴纳罚款的顽固分子保持持续的压力

没有哪种方法在所有案件中都是有效的，应不断改变方法，保持对拒不缴纳罚款的顽固分子以高压的态势。在送达正式罚款通知的同时附送传单，清楚地规定支付罚款的方式，以及如果不支付罚款可能产生的结果。与当事人进行交流，以便他们明白整个程序，确保严格遵守时间表。对拒不缴纳罚款的当事人，通过媒介将其违法行为向社会公开，通过施加心理压力促其及时缴纳罚款。每一阶段设置持续、稳定、逐步增加的压力，规定明确的强制措施。实践表明，债务账龄过长会降低收缴的可能性，因此应随着欠缴时间的增加不断加大对拒不缴纳罚款的当事人的压力。此外，还可以考虑缴纳罚款与赋予某种资质相联系，比如撤回受益行政行为，中止现有资质，限制通过年检，在其申请新业务资质时给予相应的冷淡处理。如果当事人有支付能力，故意拒不缴纳罚款，在执法机构用尽其他收缴方法的情况下，入狱是各国家和地区对拒不缴纳罚款的最终制裁。通过一系列的执行手段促使当事人意识到监管当局正在采取的程序，并且如果他们知道将被反复追索，则在更大程度上考虑去缴纳罚款。

8.非业内人士罚款的收缴是各监管当局的共同难题

如果被罚款的违法者是证券业内人士，他有动机支付罚款以保持其在业内的声誉。各国家和地区证券行政处罚的实践表明，许多被判处金钱制裁的违法者要么是非证券业内人士，要么无意在业内继续干下去，还有的违法者被暂停营业或禁业、撤销注册、取消会员资格等，收缴这些违法者的罚款往往比较困难。美国SEC 2001年修改的债务收缴规则，增加了扣发非联邦雇员工资的规定，对于我国突破非体制内人士罚款收缴的难题具有非常重要的借鉴意义。对于那些同时被判处资格处罚（如市场禁入）和金钱制裁的违法者，可将缴纳全部罚款作为其重新获得某种资格（如重新准入市场）的基本条件之一。

9.建立金钱制裁收缴监督与合作制度

为了剥夺证券违法者非法获得的金钱，证券监管机构需要有效的收缴项目，清晰地界定收缴对象和可度量的目标，制定针对职员的特殊政策和程序，确立监督收缴业绩制度。收缴指南应详细规定职员应该考虑采取的措施类型，采取措施的具体时间框架等，并确保职员遵守指南。每个收缴案件应设置详细的清单，列明各阶段的收缴任务、已经采取的措施、采取措施的频率、采取措施的理由等。通过建立金钱制裁收缴监督制度，使执法机构的职员明确其承担责任的标准，便于管理层确定职员是否及时采取了相应的收缴措施。监管机构应当从多种渠道并与征信机构、公安、海关、社保、车辆管理机构等多个机构合作，及时获取和更新当事人的个人信息及者财务信息，包括使用数据、分析保险单、捐税收入等，准确判断违法者的支付能力，有针对性地采取收缴措施。证券监管机构应努力提高执法的效率，通过快速执法防止违法者消耗和隐匿资产，从而提高罚款收缴率。证券监管机构应加强与司法机关的协作，监管机构可以将违法者欠缴的罚款转化为法院的判决，如当事人拒不执行法院生效的判决，则采用司法强制方式执行生效的法院判决。