我国证券市场行政处罚执行的现状及思考

证券市场上罚没款“执行难”问题已经成为影响证券执法的重要顽疾。自1993年证监会设立稽查局以来，每年审计署对证监会进行财务审计时，证监会都要为罚没款挂账问题撰写情况说明。2007年年底证券处罚案件执行从证监会法律部移交至稽查局，同时为提高证券处罚执行案件的效率，稽查局内部设立执行处，由专人负责证券处罚案件的执行工作，在稽查局、执行处和派出机构的共同努力下，仅2008年上半年执行率就达到70％，远高于全国法院案件平均执行率25％，[2]这种情况得益于我国证券市场法治建设的推进、证券执法状况的改善、执行工作的专人负责和派出机构的协调配合等多方面的因素。尽管如此，我国证券市场行政处罚执行情况不容乐观，总体上而言，目前证券市场行政处罚执行的现状及特征可以概括为如下几点：

1.证券处罚自愿执行比例较低

证监会针对违法行为作出行政处罚之后，可能面临两个结果：一是当事人自动履行义务，行政处罚的内容得以实现，行政处罚的目标实现，我们将此称为证券处罚的自愿执行，因为这种情况下不发生行政处罚的强制执行问题；二是负有义务的行政相对人拒绝履行义务或者未在规定的期限内履行义务[3]，行政处罚的内容实现受阻，为了确保行政职能的实现，维护行政管理秩序，行政强制执行随之产生，此种处罚执行称为证券处罚的强制执行。

从现有的证券处罚执行情况来看，大多数受罚的当事人不会自愿缴纳罚款或上缴违法所得，大多数未执行的证券处罚需诉诸法院强制执行。从历年执行情况来看，机构和证券市场从业人员作为相对人的，行政处罚的自愿执行程度较高，自然人行政处罚自愿执行较低，这也反映了我国自然人作为个体的监管困难。实践中许多针对个人的行政处罚，或者潜逃国外，或者下落不明、无法联系，造成事实上的执行困难。证券处罚自愿执行效果不佳说明：我国行政处罚执行成本较高，行政处罚对受罚者实际拘束力较低。造成这种情况的主要原因有：行政处罚数额设定过高造成相对人履行客观不能的情形（典型的如亿安科技、浙江证券等上亿的行政处罚）、证券监管者敦促相对人履行行政处罚的措施不足、实际拘束力不够。

2.证券行政处罚执行具有明显的差异性

证券处罚的执行，因执行对象不同案件执行呈现不同特征：（1）针对监管对象的执行容易，普通市场参与者的执行困难。由于监管对象今后还要参与证券市场，如不执行行政处罚，在再融资、重组等方面会受到冷淡处理。相比之下，普通市场参与者不执行行政处罚则无须承担直接的不利后果。（2）针对法人的执行容易，自然人的执行困难。法人具有独立的人格和财产，对债务承担无限责任，因此更注重信用。由于我国尚未建立个人破产制度，自然人责任财产登记制度有待完善，加之监管者对自然人缺乏相应的制约手段，针对自然人的执行不够理想。（3）针对实业型公司的执行容易，投资型公司执行困难。实业型公司以经营实业为主，参与资本市场投资为辅，固定资产和存货不容易转移，如果不执行行政处罚，将影响其今后通过证券市场融资的活动。相比之下，投资型公司的资产多数为现金和证券，容易转移，加大了执行的难度。（4）单纯的行政处罚执行容易，行政处罚和刑事处罚适用执行困难。在证券违法行为触动刑法的情况下，当事人的责任产生竞合，刑事责任加重了当事人对行政处罚的抵触情绪，执行起来更为困难。(www.xing528.com)

3.执行证券行政处罚的基层法院负担较重

按照《行政诉讼法》第66条[4]及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第87条[5]的规定，除非法律、法规明确授权行政机关可以直接就具体行政行为强制执行，否则行政机关必须向人民法院申请强制执行具体行政行为的内容。证券市场的行政处罚属于具体行政行为，因此从法理上，证券监管机构和人民法院对证券市场行政处罚享有强制执行权，但行政监管机构获得这种直接强制执行权的前提是获得法律、法规的明确授权。

我国《证券法》第11章的规定并没有赋予证券监管机构就其作出行政处罚以直接执行权，其他行政法规也没有赋予类似的授权规定。因此按照《行政诉讼法》第66条的规定，在相对人逾期不履行证券监管机构作出的行政处罚而又不申请复议或向人民法院提出行政诉讼的，证券监管机构只能申请人民法院强制执行。同时根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第89条的规定：行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。由于证监会行政处罚客体基本不涉及不动产问题，因此实践中证监会所在地北京市西城区人民法院就成为行政处罚强制执行的唯一机构。因证券市场执行对象分散于全国各地，由北京市西城区法院负责全国性证券市场处罚的强制执行，效果并不理想。

4.证券处罚权力集中、处罚执行对象分散

与人民银行、银监会、保监会实行分级行使行政处罚权的行政处罚体制相比[6]，证监会行政处罚权并未下放给派出机构，证券处罚权集中在证监会。证券处罚权集中的优势在于：防止地方派出机构受地方主义的影响，有利于保证证券执法的公正性和超然性。但证券处罚权集中的弊端也十分明显：首先，由于证券监管对象众多，监管工作量大，如不分权将难以适应监管工作的需要；其次，证券法设定的量罚幅度较大，对于违法情节不严重，涉案金额较少的案件交由证监会负责不符合经济执法的精神；再次，由于监管对象分布各地，全部交由证监会处罚，必将影响处罚的时效性，违背行政处罚时效性强的要求；最后，行政处罚权集中意味着执行权的集中，而被执行人分布于全国各省市地区，由地处北京的证监会负责全国所有证券处罚案件的执行，效果欠佳。