中国社区社会工作的发展与实践

中国社区历经社区服务、社区建设发展阶段，如今已然进入社区治理发展阶段。党的十九大报告进一步强调要加强社区治理体系建设，“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的要求”。与改革进入攻坚期、深水期和关键期相呼应，中国社区治理的发展也正处于攻坚期、深水期与关键期，此时，不仅要积极借鉴发达国家的社区发展经验，高度重视社区治理在国家治理、社会治理中的战略地位，从政策制度层面积极引导、支持社区治理健康发展，而且要特别注意历史文化与政治制度、社会体制等与发达国家之间的巨大差异，根据具体现实制定适合国情的社区治理政策。

（一）社区服务发展阶段（20世纪80年代—1998年）

20世纪70年代以后，中国社区服务的概念定位、政策选择受到英国社区服务改革政策的影响，如“社区服务”概念就是从英国的“Community Service”直译来的。改革开放初期，因国有企业改革带来单位福利结构的解体，国家政府试图将原先由单位为职工提供的各项福利型生活服务转由社区服务承接，同时试图开拓社区服务以消化由国有企业改革带来的下岗职工等剩余劳动力，这种转变必然带来社区在组织、功能等多方面的重构。

1987年，民政部在大连社区服务工作座谈会上指出，社区服务是“在政府的倡导下，发动社区成员开展互助性的社会服务活动，就地解决本社区的社会问题”，这是中国政府首次为社区服务作以官方界定。同年9月，民政部在武汉召开部分城市社区服务座谈会，明确城市社区服务的目的和任务，确定社区服务的试点地区，在全国有计划、有步骤地推广发展社区。翌年，民政部进一步提出：“社区服务是指在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务。”这两个界定代表了社区服务开展初期的民政和社区的实际工作者对社区服务的认识和把握，开启了社区服务发展阶段，对民政部门和城市的社区工作者影响颇深。

1992年，中共中央、国务院颁布《关于加快发展第三产业的决定》，首次提出“社区服务业”概念，并明确了社区服务的产业属性，预示着社区服务社会化的发展方向。1993年，民政部联合国务院所属的13个部委颁布《关于加快发展社区服务业的意见》，对社区服务业作了更明确的界定：“社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇、居委会和社区组织为依托、具有社会福利性的居民服务业”，这是社区服务业发展的第一个政策性文件，将社区服务业纳入了第三产业的发展规划，提出了“推动社区福利发展的意见”。事实证明，这种政府主导的社区服务在很短的时间内得到迅速发展。

1995年，民政部颁布《社区服务示范城区标准》，明确以发展福利服务作为社区服务的宗旨，社区服务的发展在全国全面铺开。到20世纪末，多种经济成分并存、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务网络基本建成。

这一阶段，促进社区服务繁荣发展是重要工作方向，但是政策内容确实有将社区服务引向市场化、产业化发展的倾向，由此带来一些潜在问题。1997年7月，民政部在青岛召开“社区服务理论与实践研讨会”，一些来自高校与科研机构的学者对社区服务产业化发展的路径提出不同看法，但是并未彻底解决存在的问题。现在看来，中国最初推行的社区服务政策，实际上是社会转型过程中的一种过渡性政策，目标是寻找将单位福利模式向社区过渡的形式。虽然“社区服务”以及以社区作为提供公共福利服务平台的政策与英国等发达国家的福利改革有近似的一面，但是政策的对象、目的以及政策推行的程序等，与发达国家推行的社区服务政策有较大出入。社区服务是20世纪70年代末改革开放特别是1984年改革重点从农村转向城市的需要，这种服务本身就带有改革开放的现代化因素，但在社区服务政策的推行过程中，也遇到了诸多难以逾越的困难，这与当时的基层社会管理体制仍为传统的街居制密切相关。

（二）社区建设发展阶段（1999—2012年）

随着改革开放逐步深入、产业化的推进和商品经济的迅速发展，大量的农村剩余劳动力涌入城市，沉淀于城市社会基层的社区。人口的急剧流动打破了中国城市社区原有的格局和机制建构，以转嫁单位福利解体带来的单位福利服务为主要目的的社区服务政策已经难以应对中国人口大流动带来的深刻的社会变化。于是，中国政府提出以社区开发为主旨的社区建设政策，意在解决亿万流动人口的生活问题。

1999年，民政部启动了“全国社区建设试验区”工作，并制定《全国社区建设试验区工作实施方案》，提出要改革城市基层管理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。

2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进社区建设的意见〉的通知》，指出大力推进社区建设是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。

2001年3月，九届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出：“推进社区建设是新时期我国经济和社会发展的重要内容，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。”这为社区建设的快速发展提供了有力保证，把社区建设推向了一个新的高潮。

2002年11月，党的十六大报告中明确提出：“应当健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社区。”

2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次完整地提出“农村社区建设”概念，并作出“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的重大决策。如果说，2000年开始的全国城镇社区建设在2004年之前主要是进行传统的街居制向社区制转变的结构性改革，那么，2004年以后直到2012年，和谐社会与和谐社区建设就是社区建设工作的主线。

事实上，“社区建设”政策与发展中国家普遍推行的“社区开发”（Community Development）比较接近，主要是为了配合经济改革对社区组织、社区功能进行扩充和强化，建构与市场经济改革的经济基础相吻合的基层社会生活。社区建设强调建构新型社区组织体系与运行机制，是带有一定政治色彩的实践活动。如果说社区服务阶段的社区政策是零星意见、文件等的集合，社区建设阶段的政策发展则逐步形成体系。

社区建设政策是党和政府为促进社区建设而专门制定的基本政策、基本法律和与社区建设紧密相关的政策与意见的统称，具体可分为如下六类：一是关于社区民主自治的法律规定，包括《宪法》中关于城市和农村基层群众自治组织的规定以及单独立法的《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》等；二是关于基层政府管理体制的政策规定，各地政府在改革基层政府管理体制中形成的方案或者通过行政协议方式规范基层政府和社区自治组织的职责权限；三是关于开展社区事务建设的单项政策法规，如卫生部关于城市社区卫生服务设施建设和服务供应的相关文件、民政部有关城市社区服务的规范意见、公安部有关社区治安管理和综合治理的政策文件、文化部有关繁荣社区文化活动的指导意见、国家残联有关社区康复的指导意见、国家老龄委有关社区养老服务的指导意见等等；四是关于社区物业管理、商业规划、建筑规划、市政管理、市容规划等的政策法规；五是关于社区建设的管理体制和运行机制等方面的政策文件，如民政部《全国城市社区建设示范活动指导纲要》《农村公开示范活动指导纲要》等；六是关于社区中介组织的发育和管理的政策法规等。^[33]在这个阶段，我国已形成比较系统的社区领域的社会政策体系。

社区建设政策具有实用性、多样性、层次性、整体性、开放性和变动性特征。^[34]

一是实用性。社区建设政策不像传统的政策从门类或部门的角度进行系统地论述，而是从社区建设的实际需要出发，具有较强的实用性。

二是多样性。社区建设政策不仅包括相关社会政策，如社区建设、社区服务、社会保障等相关内容，还包括隶属于诸多法律部门的众多单行法规，如宪法中的居委会组织法，民法中的婚姻法、继承法，行政法中的治安管理处罚法，人口与计划生育法、环境保护法等。

三是层次性。社区建设政策既包括基本政策，即党、人大和政府专门为促进社区建设而制定的目标和原则、办法、措施等行动准则，如《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》、居委会组织法等，又包括一些相关的政策法规，且前者对后者在社区的贯彻落实具有指导、支持作用。

四是整体性。社区建设政策内容涉及社区治理工作的方方面面，如社区服务、社区环境、社区治安、社区卫生、社区文化等，不仅能够满足社区建设工作的需要，而且具有较严密的逻辑体系，从这个意义上讲，社区建设政策具有整体性。

五是开放性。社区建设政策是开放的，而非封闭的。随着社区建设的蓬勃发展，社区工作的内容会越来越丰富，相应地社区建设政策的内容也会越来越丰富。如伴随社会信息化程度的提高、社区网络化管理的推广，与计算机软件有关的著作权法和侵权行为法的相关内容也逐步充实到社区建设政策中来。

六是变动性。政策发展理应因时制宜。新中国成立后，我国各地就陆续成立居委会组织，国家也制定了一些法律。20世纪末大力开展社区建设，不断增加、修订、完善相关政策。随着依法治国方略的实施，社区建设经验不断丰富和成熟，一些基本或相关政策也可能转化为法律。(www.xing528.com)

虽然社区建设在社区服务的基础上，将社区工作推上新台阶，但这一时期的政策法规并不完善，甚至呈现出明显的缺陷。一是原则性太强，多数是纲领性的提倡和引导，缺乏可操作性的规定和责任性规定，致使很多政策法规难以落实发挥作用。二是协调性不强，不同政策法规之间不甚协调，甚至有自相矛盾之嫌，如一方面主张要强化基层政府的综合管理职能，另一方面又主张推动社区自治。事实上，基层政府综合管理职能的强化和延伸很容易对社区的民主自治形成压迫。三是执行力不强，这一时期社区领域政策执行主体主要局限在政府行政机构，或曰具有行政性质的城市社区居委会，而既能降低成本减少官僚主义、又能调动社会资源促进社会参与的社会民间组织和机构，在我国发育不够健全，难以承担执行国家政策的重担。无论是社区服务还是社区建设，都在实践中依赖自上而下的行政化体制，未能实现自下而上的社区民主程序。由此造成社区发展的行政化色彩，不仅形成政府较多干预社区建设工作、较多浸入社区居民生活、较多控制社区资源的体制机制，而且难以激发社区自下而上的发展动力，社区居民过多依赖政府而缺乏自治，这为进入社区治理发展阶段埋下伏笔。

（三）社区治理发展阶段（2012年年末至今）

在社区建设阶段，我国已经形成比较系统的社区发展政策体系。随着全面深化改革的推进，基层社区治理不仅具有地理空间意义，而且在公共社会生活中的位置也越来越重要。社区，既是呈现和观测社会生活的独特门户，又是宏观社会治理落实的基层平台。城乡社区治理，作为国家治理总体战略不可分割的部分，逐步被提上改革实践的重要议程中来。

2012年11月，党的十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”这是我党第一次将城乡社区治理的基本思想和理念写入重要文献中。

2013年11月，十八届三中全会提出推进国家治理体系与治理能力现代化，提出改进社会治理方式，以网格化管理、社会化服务为基本方向。原本的社会管理逐渐向社会治理转变，管理格局逐渐转变成治理格局。社区作为社会的微观体现，也由管理转向治理，即加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

2015年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》《关于加强城乡社区协商的意见》，指出农村基层社会治理面临的问题，并且指出要拓展形式多样的农村社区公共空间，深化农村基层组织依法管理、网络化服务管理的政策，进一步推进城乡社区建设纵深发展。

《城乡社区服务体系建设规划2016—2020》要求提高社会治理能力与水平，创新城乡社区治理体制，将社区建设成效纳入各级党委政府部门的工作目标考核中。

《2017年政府工作报告》提出要加强城乡社区治理的问题。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》再一次对城乡社区治理进行更深层次的阐述以及政策要求。

2017年6月12日，中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》），这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件。

2017年10月，党的十九大报告中提出打造共建共治共享的社会治理格局，并强调要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，社区成为新时代社会治理实践变革与发展的关键。

2018年4月，民政部主持召开的“全国基层政权建设和社区治理工作会议”指出，面对城乡社区治理的新形势、新任务，迫切需要提升各级民政部门指导推动基层政权建设和社区治理的工作本领，迫切需要培养造就一支讲政治、懂基层、善作为的基层政权建设和社区治理工作队伍。

2019年伊始，民政部“基层政权和社区建设司”正式更名为“基层政权建设和社区治理司”。

可见，自2000年开始的城乡社区建设，到2013年前后已经转变为城乡社区治理。事实上，作为中国社会治理的基础场域，社区具有天然的、强烈的行动特质，是社会治理体制机制变革的前沿阵地和试验田。从社会治理的整体性而言，有关社区的政策法规体系整体功能的发挥实效，从根本上关乎整个社会治理的善治情况，不仅为社区治理提供了制度基础，也成为基层社会治理的引领纲要。《意见》明确了今后城乡社区治理的现实目标，即实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。通过对实践过程中社区治理政策的梳理，可以归纳社区治理政策的问题建构空间与类型，以此发现社区治理与建设的基层行动逻辑（见下表）。

基于《意见》的政策问题发现与建构维度^[35]

资料来源：根据《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》整理。

《意见》规划了社区治理阶段社会政策发展与社区社会工作的发展趋势。

一是在理念层面，增强社会化关怀。从社区的本质层面将建设、管理和服务统一到“治理”的理念上来，在社区治理的目标体系中突出激发居民的主体意识、拓展居民的社会网络、提升社区的自治能力，在具体工作开展中强调推进社区居民关注人的尊严、提高自身素质，推动居民捍卫社会权利、履行社会义务；在社区治理的理念把握上，明确核心价值，追求社会发展的目标取向，尊重社会的自主要求，尊崇社区传统，关心居民生活，强调上下互动，提升社区的行动能力。

二是在行动层面，践行人性化服务。“任何社会发展都必须建立在尊重个人自由的基础之上，否则难以避免社会发展目的的异化。”^[36]如前所述，社区建设阶段在激发居民参与热情方面不尽如人意，自上而下的管理模式更多将居民当作被服务的对象，而很少将居民看作选择的主体。社区治理阶段更着重于人的发展，践行真正的人性化服务，关注尊严、公正、自我价值等人的需求，社区服务的终极目标从单纯关注居民的外在生活向提升拓展人的内在素质转变。

三是在体制层面，提升组织化行动能力。社区治理的真正价值与社区社会工作殊途同归，在于以社区组织为平台载体，动员激发社区居民广泛参与，通过居民的集体智慧和集体行动去解决共同面临的社区问题，提升居民的社区归属感。“社区问题是每个社区无法回避和必然产生的社会现象，其严重性和紧迫性如何，应由社区居民去界定”^[37]，这就需要提升社区居民的组织化行动能力。单位制解体后，重新回归社区的居民之间组织化联系和集体行动能力薄弱，从共同面对的社区问题出发激发居民的组织化动力是现实选择。

四是在模式层面，探索特色文化内涵。中国的社区治理汲取借鉴发达国家的先行经验是必要的，但更重要的是要适应中国本土的社会文化结构，适应中国的经济、政治发展的理念和实践。因此，如何将服从整体利益和国家利益的取向与现代社会关注个体人的全面发展有效地融合起来，成为迫切需要认真思考的问题。这需要践行“治理”“善治”的理念，将政府自上而下的需求与社会自下而上的需求有效对接，关注人的发展，引导社区自治，培育社区精神，促进建构社区合作体制，其实现的前提必然是在政策法规领域保障社区居民权利义务的合法性。

综上所述，中国的社区治理发展阶段，伴随着现代社会的异质性、复杂性和不确定性程度的不断加深，城乡社区统筹发展、多元多样的趋势进一步增强，不仅涉及城市社区人口的集聚，也涉及农村社区人口构成的转换，不仅涉及国内人口城乡布局的调整，也涉及国际移民的交流，促进社区治理的开放和多元融合成为大势所趋。这意味着在未来的社会政策发展与社区社会工作领域，发展性、开放性、包容性将变得尤为重要。有学者提出建设包容性社区，通过政策调整和社区动员重建基础社区的组织体系，将社会政策的核心价值置于倡导基于居住的社区成员权利均等，增进社区自治权、社区福利分配权、社区邻里文化的包容性，体现社会公平和社会包容，以追求包容性发展去实现国家与社会的联动。^[38]这种观点符合社会政策的价值取向，既要不断反思既有的社会政策和本土的文化结构所能提供的发展起点，又要以基层社会作为改良社会政策与改造地方传统的衔接点，以开放和服务的姿态支持和辅助社区的自治力的培育，通过社区治理增强践行社会政策的基层动力。