社区社会工作的国际经验

1884年英国开展守望互助的社区睦邻运动，一定程度上开启了世界性的社区建设运动，也带来社会政策在社区领域的推进发展。事实上，关于社会政策发展与社区社会工作，起初并没有完整完善的政策体系与实践模式，发达国家亦是从社区治理起始逐渐摸索的。第二次世界大战后，欧美等西方发达国家社区真正兴起与繁荣。英美日作为欧美亚发达国家的代表，其社区发展历经一个多世纪，至今已形成比较成熟的社会政策发展与社区社会工作的政策体系和实践模式。

（一）英国的社会政策发展与社区社会工作

对英国的社会政策发展与社区社会工作的考察，要从英国社区发展政策的历史演化开始，英国的社区发展始于19世纪末的社区睦邻运动。

1.19世纪末20世纪初民间自发社区运动

英国的社区治理实践历史悠久。19世纪60年代，在“反贫困”政策框架下，英国的社区服务得到一定发展。80年代，历经新公共管理运动、福利危机，英国政府一定程度上减少了对社区发展的资助与支持。1884年，东伦敦教区的牧师巴涅特在伦敦东区建立了一个大学社区睦邻服务中心，将其命名为“汤恩比服务所”，倡导社区居民自助、互助，以降低社会贫困、缓解社会问题，这标志着英国社区睦邻运动的开端。之后，许多类似的服务机构在英国相继成立，社区睦邻运动轰轰烈烈地开展起来。这些服务机构的共同特点是：设在贫民区，工作人员住在区内，与贫民共同生活；工作无既定计划，只因居民的现时需要而定；尽量利用本社区内的资源，培养居民的自助与互助精神；服务机构既是服务中心，也是当地的文化中心。社区睦邻运动短期内迅速席卷欧洲大部分国家，成为一场轰轰烈烈的社区运动。1922年在伦敦举行首次国际社会服务工作会议，1926年成立国际服务所及邻里服务中心联合会，奠定了英国社区发展的实践基础与慈善志愿传统。

2.第二次世界大战后社会政策体系逐步形成

20世纪60年代，英国内政部以“反贫困”为主要目标实施了“社区发展工程”，“通过这项工程的不断推进和实施，以社区为基础、以反贫困和社会排斥为目标的各类组织和社区行动得以激活，社区服务的领域也随之扩展至教育、医疗健康、居住、公共安全及弱势群体的照顾等社区的方方面面”。^[15]

20世纪80年代，保守党领袖撒切尔夫人执政期间，注重引入市场竞争机制，改革英国公共服务。新自由主义社会政策和福利多元化政策蓄势待发，主张由国家、市场、家庭与志愿组织共同提供社会福利与服务，萎缩社区发展的支持资助，大规模放弃社区发展项目，由此在一定程度上说，社区发展被边缘化。但这一时期“社区发展的理念在英国社会被广泛接受”^[16]，社区发展的理念与方法不仅在地方政府实施的反贫困项目中得以实践运用，甚至其他一些社区企业、民间基金会、志愿者组织等也在广泛地使用。

3.20世纪90年代后社会政策体系逐步完善

1997年，布莱尔政府推出所谓“第三条道路”，力推混合经济模式，打造经济政策与社会政策良性伙伴关系，推进社区及非营利部门发展，以期实现包容性社会。此时，社区成为推行各项社会政策的重要场域，社区社会工作成为推行各项社会政策的有效工具，社区能力建设的议题如社区健康、社区扶贫及社区复兴等，被纳入许多公共政策计划并被赋予新的内涵与使命，社区发展正式进入主流政策议程。社区重新进入英国政府的政策决策视野，并被提升到社会发展的战略高度。“社区复兴运动”、社区赋权政策都是其主要动作，为此，英国政府还与社会组织、社区、企业及居民建立本土战略合作伙伴关系（简称LSP），并商定严密的思路与政策。在英国政府看来，“LSP应该是公立部门、私营部门、自愿组织和社区机构共同组成的政策联盟。在角色分工上，政府通过社区复兴基金、社区赋权基金等提供财政支持及项目审查等，并通过与其他机构签订服务协议，委托其他营利或非营利组织直接承担项目计划”。^[17]

4.21世纪后，社会政策发展体系日趋完善

进入21世纪，英国社区发展的职业化程度越来越高，社区社会工作应用愈加广泛。几乎在所有复兴、包容和健康改善项目中，社区都扮演着重要的参与角色。“作为英国最具代表性的社区赋权项目——社区新政计划（New Deal for Communities Programme，NDC），为了最大程度鼓励社区参与，提高社区居民的公共参与度，仅在1999—2000和2007—2008年间，即投入了近2.5亿英镑。”^[18]“全英赋能合作”项目在全国各地得到开展。2010年，“大社会”计划启动，“提倡和支持一种新的责任文化，鼓励人们在社会中投入更多的时间、经验与金钱，提倡在社区公共服务的供给中，公民和企业扮演更积极的角色。”^[19]在公共服务改革方面，将公共服务范围划分为个人服务、邻里服务（社区服务）与委托服务三种类型。2012年通过《公共服务（社会价值）》法案，“法案要求社会组织在履行购买公共服务的合同时，要考虑改善社区的社会、经济与环境，同时评估目标机构的服务为服务对象社区所带来的社会、经济与环境价值。”^[20]

从总体来看，英国政府对社区高度重视，长期把社会政策发展和社区社会工作作为具有战略价值的治理平台，主张多元化的社区服务和去中心化的治理方式，形成政府、市场、社区与志愿部门合作治理的模式，政府“主要是政策制定者、社区发展规划者、社区服务倡导者、法律环境规划中的指导者、资本主要赞助者和购买服务者等”。^[21]

（二）美国的社会政策发展与社区社会工作

1.19世纪末20世纪初民间自发社区运动

美国的社区发展与英国有许多共同之处，社区的发展与实践同样始于19世纪末。1889年，为应对工业化和城市化快速发展带来的一系列社会问题，美国的社会工作者效仿英国社区睦邻中心，在美国建立第一座社区发展中心——“赫尔馆”。相比英国社区睦邻中心的反贫困任务，美国社区睦邻中心的早期任务主要指向帮助新移民尽快适应并融入美国社会。20世纪30年代，罗斯福新政开启联邦政府支持社区发展的先河，并为政府以政策干预推动社区发展建立了制度基础。社区睦邻运动在数十年内遍及美国各地，其发展程度远远超过英国，到1937年，美国已有社区睦邻服务所500多个。这种民间自发社区运动“在美国的发展更为迅速和普遍，不仅对所在社区的贫民及整个社区的福利提高有很大贡献，对一般社会问题的解决以及社会改革运动的推进也有很大影响”。^[22]

2.第二次世界大战后推进社区管理、服务的制度化

20世纪60年代，美国约翰逊政府实施“反贫困战争”政策，推行以公民的广泛参与为基础的“示范城市项目”，设立“住房与城市发展部”（简称HUD），在有关社区事务决策中给予弱势社区的居民更大发言权。作为联邦政府层面对社区事务进行管理的机构，HUD负责制定社区发展计划，帮助社区提高自身发展的能力，向无家可归者提供住房等财政援助项目计划。1974年，HUD开展社区发展联邦补助金计划。“1977年联邦政府颁布了《社区再投资法案》，鼓励商业银行和储蓄协会向其社区内的中低收入人群和小企业、小农场提供贷款，以促进中低收入社区的发展和公共服务质量的提高”^[23]，从制度层面确定社区管理的政策基础。80年代，虽然联邦政府削减了对社区发展的支持，倡导与推行新公共管理运动，但1990年颁布的《国家与社区服务法》积极引导志愿服务深入基层社区，大力倡导志愿服务精神，客观上推动了社区管理服务的发展。

3.20世纪90年代后推动社区社会工作全面发展

20世纪90年代，克林顿政府非常重视社区建设，甚至把社区建设上升为“再创政府”“复兴美国”的重要战略地位。1992年，克林顿政府提出的授权区和事业社区两个计划在翌年获国会通过。作为克林顿担任总统期间两项重要的社区发展政策，“授权区计划”与“事业社区计划”被大力执行，通过税收优惠、灵活援助拨款等措施，联邦政府向贫困社区提供支持和帮助，促进社区中的贫困群体增能，从根本上解决贫困群体自身的各种问题。“1993年，克林顿总统签署了《国家和社区服务信托法案》，并建立了全国社区服务协会，发动不同年龄的志愿者投身社区服务，标志着把国内所有的社区服务项目都纳入到了统一的管理网络。”^[24]1997年，《美国社区振兴法》通过，计划建立100个“社区振兴区”，推动社区社会工作全面发展。

4.21世纪后社区治理占据国家战略地位(www.xing528.com)

2001年，小布什政府实施社区发展的“信任为本的社区自主策略”，主张减少联邦政府层面曲高和寡、缺乏人情味的宏大计划，提高社区自主提供社会服务的能力，鼓励社区非营利组织因地制宜提供地方性和个性化的服务，同时推进美国社区自治。为使“信任为本的社区自主策略”落地实施，美国白宫专门成立办公室，并在五个内阁部门设置相应机构，自上而下协同推进策略的实施；与此同时，小布什政府还大力扶持社区非营利组织发展，提出“全力地争取、装备、扶助、授权和拓展各种社区组织”。^[25]

综上可见，美国“从进步时代到20世纪60年代，社区发展经由社会活动家扩展了社区干预，并使其成为制度化的国家政策”。^[26]之后，社区治理一直被美国置于国家战略高度，社区自治与发展已然成为美国主流的社会实践和制度性活动，社区社会工作作为一种专业方法得到重视和应用，全国性的社区发展系统逐渐形成。

（三）日本的社会政策发展与社区社会工作

相比之下，亚洲日本的社会政策发展与社区社会工作的历史演进特征与英美明显不同，其深深融于日本社区发展史中。日本社区根据町内会（自治会）的组织定位及功能的转变可划分为“社区统治、社区管理与社区治理三个阶段”。^[27]

1.19世纪末至20世纪40年代末：社区统治阶段

1889年，日本明治政府出于加强国家统治的目的，实施了“市制、町村制法”，奠定了近代日本地方管理制度的基础^[28]，为町内会的存在提供了法律依据。明治维新带来“地方自治制度”和“市区町村”体系，町内会（或称自治会）作为城市地域居民组织应运而生，成为当代日本最重要的基层社区组织。这一阶段，在日本政府主导型社区管理模式下，町内会主要作为辅助性的行政末端组织存在，社区并没有自治权。20世纪30年代中期，町内会已遍布日本城市。1943年，日本内务省修订“市制、町村制法”，进一步促进町内会规范化和法制化发展，为后来发展社区社会工作奠定了制度基础。这一阶段，町内会主要协助日本中央与地方政府履行各项基层行政职能，政府主导、上情下达，日本社区呈现出鲜明的政府主导型与官办化特点。

2.20世纪50年代至70年代：社区管理阶段

1947—1952年是日本社区发展的特殊时期。第二次世界大战后，联合国占领军接管战败后的日本，虽然曾下令取消町内会的合法地位和名称，但在实际发展中，町内会改头换面依然继续以非正式的组织形态存在。这一时期的町内会主要作用是配合和协助地方政府开展工作，已脱离了过去行政末端组织的角色与统治的成分，被禁时期的日本社区从统治阶段走向了管理阶段。在这一阶段，随着工业化高度发展，日本的社会结构与生活方式相应地发生深刻变化，日本政府适时调整城市基层管理机制，“提倡居民作为主体参与社区建设，力图赋予町内会更多的自主权和自治功能”^[29]，改变以往仅仅将町内会作为政府行政管理工具的旧思维。1971—1973年，日本政府制定“示范社区”政策，为认定的“示范社区”完善硬件及软件设施条件，令其带头示范营造居民期望的基层社会、满足居民需求的邻里生活。此时，町内会既协助政府实施行政管理，又发挥着居民自治的功能。虽然其并未成为真正意义上的自治组织，但却为日本社区从管理走向治理做了铺垫。

3.20世纪80年代后：社区治理阶段

20世纪80年代后，日本政府制定了一系列社区政策。1983—1985年，制定“社区推进地区政策”，补充发展了70年代初“示范社区”政策，通过提供财政、信息等支持促进社区全面发展。1990—1992年，制定“社区活动活跃地区认定政策”，通过举办传统文化活动、运动项目等方式提升社区居民的归属感与认同感。面对工业化与城市化给日本社会发展带来的新问题，面对市民团体与志愿者活动的迅速发展，日本政府适时重新界定町内会的角色与功能，推进权力下放与地方自治。1991年，修改《地方自治法》，重新定位町内会为“地缘群体”，正式确立町内会民事主体的法律地位。2000年，开始实施地方分权法，促使町内会真正变成代表居民自身愿望与诉求的自治组织。2012年，实施八项“新公共”政策，带动地方政府相应实施“协动”政策，不仅促使非营利组织、地方自治体以及作为受益者的社区居民等政策的利益主体发生积极变化，还进一步完善了日本的地方自治制度，形成基层政府、町内会、社区内外非营利组织与社区居民合作多元主体共治格局^[30]，标志着日本社区从管理走向治理新阶段。

从总体上来看，日本社区在不同阶段适时调整，形成统治阶段、管理阶段、治理阶段明显不同的社区发展特征，在其转变过程中社区治理理念、社区治理主体、权力运行逻辑和治理结构也经历了相应的变化，日本社区发展日臻成熟，社区社会工作也逐渐发展成熟。

（四）美英日社区社会工作发展对中国的借鉴与启示

美英日作为世界发达国家，其在社会政策变迁推进社区社会工作方面也形成了比较成熟的经验模式。三个国家社区政策发展的历史过程蕴含基本的共性或规律，对中国当前正在进行的社区治理具有较强的借鉴与启发意义。^[31]

1.政府的高度支持是坚强后盾

在这些国家社区建设的历史上，尽管期间有个别历史时期，如英国在20世纪80年代、美国在20世纪70年代和80年代，政府对社区的资助减少，社区一定程度上被置于边缘化境地，但从总体历史进程来看，这些国家的政府对以社会政策调整来推进社区社会工作的重视程度越来越高。20世纪60年代后，英国政府面对不同时期的不同困难，都把社区建设作为主要抓手，特别是布莱尔政府的“社区复兴运动”与卡梅伦政府的“大社会”计划尤其体现了政府对社区战略价值的重视；美国20世纪30年代罗斯福新政开启联邦政府支持社区发展的先河，90年代克林顿政府把社区作为实现其“再创政府”“复兴美国”政策的重要抓手之一，一直到小布什、奥巴马执政，社区始终在国家治理战略中居于重要地位。

2.非营利组织是重要组织载体

无论美英的社区自治模式还是日本的混合模式，在社区治理中，非营利组织都是一支不可或缺的主体性力量，当前国际社会的社区治理越来越呈现为政府、社区组织、非营利组织、市场化组织、社区居民等多元主体合作共治的格局。这与各国政府积极提供法律、政策支持密切相关。美国1973年颁布《国内志愿服务法案》、1990年签署《国家与社区服务法案》，奥巴马政府更是为非营利组织参与社区治理提供充裕的资金支持而创立“社会创新基金”。1998年，英国成为世界第一个与非营利组织签订合作协议的国家，即所谓“政府与志愿及社区组织关系协定”（简称Compact协议），使政府对非营利组织的支持制度化；日本1998年制定非营利组织的专门性法律——《特定非营利组织促进法》，为日本非营利组织的发展提供了有力的法律支持，并将日本社区治理带入官民共治的社区治理新阶段。

3.社区居民是社区治理主体

无论是英国“大社会”计划中的“社会行动”方案与“公民服务计划”，还是美国的《国家与社区服务法》《国家和社区服务信托法案》，或是日本自20世纪90年代以来兴起的“新公共性”，其共同的价值旨归都是充分动员居民参与，向社区居民自主治理的方向发展。正如博克斯所言：“公民不仅仅是公共服务的消费者，更是社区公共事务管理的直接参与者，是社区的‘治理者’。”^[32]