政治利用边界及信息隐私保护制度

政治利用是指政府对民众出于管理公共事务的需要，或民众对政府工作人员基于监督权的行使，对其个人信息进行收集、查看和公布等活动。政治利用具有以下几个主要特点：

一是涉及公民基本自由，需慎重对待。以恐怖主义、极端暴力为代表的公共安全威胁，对现代国家和社会提出了严峻的挑战。在“国家安全”“公共安全”等价值观念的要求下，各国政府正在加大对个人信息的监测，包括敌人也包括普通公民。互联网为这些安全威胁提供了可利用的资源，也为政府监听提供了便利。但是，个人隐私关涉公民的基本权利与自由，只有在集体安全出现重大的、具有现实可能性的特殊时期，要求公民让渡一部分私人领域才可能具有正当性，这种让渡需要我们慎重对待。

二是应依法进行。与群体利用和商业利用活动不同的是，政治利用中的力量对比存在较大差距。所以，以保卫集体安全为目标的政府监听活动，必须严格按照法律规定的内容和程序进行，未经法律授权不得擅自侵入公民的私人领域。依法利用是现代文明国家应有的一项基本原则。

三是具有双向性，涉及反腐路径，应依法保护公民的监督权。在政治利用中存在着两个方向，除了政府自上而下的情报监测，还有公民自下而上的政治监督。对政府及其工作人员的监督权是公民的一项基本政治权利，互联网的普及为公民行使这项权利铺设了一条实实在在的路径。公民通过网络曝光问题官员的违法违纪行为，这也是对其个人信息的一种利用方式，“网络反腐”应当依法受到保护。

“9·11”事件之后，“国家安全”上升到一个新的高度。欧洲理事会呼吁成员国批准打击恐怖主义的公约，将警察的权力扩大到“恐怖主义资讯及其破译”；加拿大制定了反恐法，允许无证预防性逮捕和调查性听证；美国通过的《爱国者法》，加强了政府的监控权，减少了监督与正当程序的要求，增加了政府机关之间及其与私营部门之间的信息共享；就连作为个人信息保护先驱的欧盟也在2002年通过的新隐私指令中规定成员国可以通过法律，为国家安全及预防、调查与追究犯罪等目的强制要求截留所有通过移动电话、短信、固定电话、传真、电子邮件、聊天室、因特网或者任何其他电子通信装置传送的信息。^[18]

转折性的事件发生在2013年6月5日，英国《卫报》发表了美国前中情局雇员斯诺登提交的绝密爆料：美国国家安全局有一项代号为“棱镜”的秘密项目，要求电信巨头威瑞森公司必须每天上交数百万用户的通话记录。一天之后，美国《华盛顿邮报》披露，过去6年间，国家安全局和联邦调查局通过进入微软、谷歌、苹果、雅虎等九大网络巨头的服务器，监控美国公民的电子邮件、聊天记录、视频及照片等资料，美国舆论随之哗然。事情还远未结束，从10月份开始，法国、墨西哥、德国等多国媒体纷纷曝光了美国国家安全局监视本国政府及领导人邮件和电话一事。美国“棱镜门”事件再次成为国际舆论关注的焦点。

就在德国总理手机被监听10年之久的消息传出之际，欧盟数据立法也发生了一些变化，新版数据保护法在第一轮投票中获得多数支持。根据该法案，在欧盟运营的企业一旦被发现不当利用所掌握的包括客户、供应商或自己员工在内的个人信息，将面临最严厉的处罚，违反该法规的公司将面临最多相当于其全球营业额5%的罚款。这与先前允许截留数据的规定形成鲜明对比。

值得注意的是，美国在曝光和声讨面前并没有立即道歉或保持沉默。除了在监听盟国领导人问题上出于外交与情报合作的原因进行了一些策略性的“道歉”之外，美国坚称自己没有错，并试图解释斯诺登带来的“误解”。美国前中情局局长迈克尔·海登在接受德国媒体《明镜》的采访时表示：“虽然我不准备为我们窃听另一个国家的行为道歉，但我准备为了让一个好朋友陷入窘境而道歉。无论如何，我们行事不够细密，导致事情曝光，让我们的朋友陷入非常尴尬的境地。这是我们的错，我以此为耻。”媒体对此解读为：“窃听没有错，错在让你们知道了。”海登的理由在于美国情报工作的自律性很高：“美国国家安全局并没有监控每一个美国人在网上干什么，美国国家安全局不会去检查你都上过什么网站，但现在，人们认为这正是美国国家安全局的行为。”海登是在强调“收集”信息不等于“检查”个人生活。但这种自证清白式的辩解难以取得多数人的信任。就像海登自己所说的：“我担心斯诺登的爆料将会让我们忽视真正威胁互联网生存和发展的东西。”^[19]这个东西就是信任的缺失。

斯诺登曝光“棱镜”项目事件已经过去将近五年，美国国内关于约束政府执法权、保护公民隐私权的努力一直未曾停歇。联合国隐私监督机构曾发表报告称，大规模的信息监控对保护国家安全并非行之有效。联合国首位隐私监督人约瑟夫·卡纳塔兹（Joseph Cannataci）教授表示，严重侵犯人们隐私权的法律对国家安全并没有什么作用，相反，大量收集通话记录和电子邮件等数据，存在“被敌对政府或黑客攻击”的风险。

2017年2月6日，美国众议院投票通过《电子邮件隐私法》（Email Privacy Act），规定执法部门需要在得到法院颁发的搜查令后才能获准访问储存在第三方的时间超过6个月的电子邮件或者其他数据。该法案实质上是对在1986年推行的《电子通信隐私法》（Electronic Communication Privacy Act）的内容做了更新。之前的《电子通信隐私法》，对不同时限的数据提供了不同的保护，超过180天的个人电子邮件或者储存在云端的数据，都不需要法院颁发的搜查令，执法部门就可以直接获取。新的《电子邮件隐私法》对个人电子邮件和其他数据的保护没有了时限的区别。支持该项法案的众议员认为，《电子邮件隐私法》弥补了之前法律的漏洞，将把美国的电子隐私法律带入21世纪。

美国国会的三名议员再次向国会提起了《地理位置隐私与监控法案》［Geolocation-Privacy and Surveillance Act（GPS Act）］，并建议国会尽快审议通过该项法律，保护美国公民的隐私权免受无证搜查的侵犯。这项法律最早于2011年提起，旨在规范美国执法部门使用第三方设备获取个人位置信息的行为。在目前，根据最高法院的判例，执法部门需要获得搜查令才能使用GPS追踪仪器监视嫌疑人，但这个判例并不限制执法部门从第三方（如通信服务提供商）获得犯罪嫌疑人的地理位置信息。因此，这三位国会议员呼吁，国会应当尽快立法规范使用个人设备收集个人位置信息，从而保护公民基本的隐私权利。

相应地，美国的互联网公司也在实践中做出了保护用户隐私的努力。2月，美国检察官出于对一起谋杀案调查的需要，要求亚马逊向他们提供存储在犯罪嫌疑人家中音响设备Echo上的数据。这起命案发生在在阿肯色州的本顿县，调查人员认为，嫌疑犯家中的Echo设备中存储的2015年的录音能为他们提供一些侦破命案的线索。对此，亚马逊以美国《宪法第一修正案》为由拒绝了这一请求。亚马逊的律师在法院文件中写道：“此类可能需要内容下载的操作涉及了隐私问题和美国《宪法第一修正案》（对公民）的保护作用。”直到后来，嫌疑人自己同意将其Echo设备中存储的数据移交给警方，亚马逊才放弃了这一法律斗争。

类似地，推特于3月份在联邦法院起诉美国国土安全部，指称其下属的美国海关边境保护局向推特以传真形式发出行政传唤，要求该公司提供与账号@ALT_USCIS有关的用户信息。@ALT_USCIS以及几个替代账号声称他们代表联邦机构内部持不同意见的官员，通信内容多为批评特朗普政府的官员和移民政策。推特向联邦法院提起诉讼，请求联邦法官根据联邦法律和美国《宪法第一修正案》裁定美国海关边境保护局的传唤非法并且不可执行。后来，美国国土安全部对下属的联邦官员是否滥用职权展开了内部调查并撤销了相关的行政命令，推特才撤回了针对美国国土安全部的起诉。

4月，微软公司宣布，仅2016年上半年，该公司收到了来自美国政府部门的至少1 000次监控请求。这些请求希望索取用户内容，用于海外情报目的。根据微软一年两次的透明度报告，这类请求的数量较此前6个月增长了超过一倍，并达到自2011年微软公布这一数字以来的最高点，这些请求的依据是美国《海外情报监控法》。微软表示，2016年1月至6月，接到的此类请求为1 000至1 499次，而2015年1月至6月以及2015年7月至12月均为0至499次。

面对频繁的监控请求，美国的科技巨头公司们于8月开始敦促美国最高院让执法官员更难获取个人敏感手机数据。这个问题在卡朋特的上诉案中受到关注。相关机构通过检查这个人过去的手机位置数据，指控其于2011年在俄亥俄州和密歇根州实施了一系列武装抢劫。卡朋特提起的上诉最后被驳回，法院在上诉裁定中表示手机位置数据不属于第四修正案的不合理搜查范围，官员不需要令状即可获得。法院的这项裁决无疑会为执法部门在案件中利用技术收集数据提供先例。针对这个问题，这些科技公司向法院提交的“法院之友”摘要里称，执法官员在访问手机用户地理位置数据时应获得令状。他们表示，随着数字技术对用户数据的收集越来越多，更强大的隐私保护是必要的。手机位置数据在近年的调查中变得越来越重要，因为它能通过信号塔找到嫌疑人的位置，手机公司经常收到警察和其他政府机构的调查请求。

互联网深刻地改变了人与人之间的关系，同时在政治领域引发出新的问题。与群体利用和商业利用活动不同的是，政治利用中的力量对比更加明显，斯诺登事件中对政府监听行为的披露，充分展现了在信息利用活动中限制强者的难度。政治利用的行为主体常常是行使公权力的政府，“公共安全”“国家安全”常被作为公权力“合理使用”个人信息的理由，却常常越过必要的界限，侵犯到个人权利。国际安全局势的变化和信息技术的发展，又将这一问题推向了更加复杂的局面。

价值上的两难问题在政府监听中也有着明显的体现。恩格斯说过，政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础。当恐怖袭击成为社会存续的现实威胁时，政策态度会自然地将重点转向保障集体安全，对网络数据进行监听也就成为实现这一目标的常用方法。但在监听过程中，政府作为掌握公权力的强者，如果不对其加以约束，就容易越过必要的界限，形成对私人领域的侵犯。客观地讲，在两难问题上，边界正变得模糊。

但这并不意味着我们只能放任和旁观。相反，既有边界越是模糊，就越是需要明确新的边界。这个新边界就是合法。面对纷繁复杂的问题，法律的稳定性、公开性和程序性为“两难”问题的边界划分提供了一种比较有效的方法。宪法中将个人的通信自由确定为一项基本自由与权利，是国际上的一种通用做法。除了美国《宪法第一修正案》和《第四修正案》之外，我国宪法也明确规定，公民的通信自由和通信秘密受法律保护。“除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”^[20]在这里，宪法对通信检查的条件做了明确规定：第一，国家对公民通信进行检查的情形只能是“因国家安全或者追查刑事犯罪的需要”；第二，执行机关只能是公安机关或者检察机关；第三，检查活动必须“依照法律规定的程序”。这些基本原则，在《反恐怖主义法》《国家安全法》和《网络安全法》等相关法律中都有具体体现。这实质上体现了法律在对待政府检查公民通信问题上，既支持必要的信息收集和检查，又要求保护公民的应有权利和自由。在政府检查中保护公民隐私的最重要的方法，就是在法律中将政府行使检查权的条件、情形、主体、内容和程序进行明确规定，强调政府检查权的依法行使。

如果说互联网在信息监听上助长了美国政府的权力扩张，那么互联网在网络反腐上则为中国民众的监督权保障铺设了一条实实在在的路径。从这个意义上说，互联网是一把不折不扣的“双刃剑”。互联网在技术上为民众反腐提供了一种自由表达的机制，直接促成了各类贪腐人员的落网，也在很大程度上推动了国家法治的进步和社会风气的激浊扬清，其进步意义受到广泛称赞。但是，也正如“9·11”事件的发酵期终会过去一样，民众网络反腐中的行为界限，也开始进入法律和舆论的审视之中。

雷政富不雅视频案是“人民法院报推出2013年度十大热点案件”之一。2008年1月，重庆华伦达服饰有限公司法定代表人肖某为谋取非法利益，安排年轻女子赵某与重庆北碚区原书记雷政富发生不正当关系，并偷拍性爱视频。同年2月14日，雷政富与赵某再次开房时被肖某安排的人当场“捉奸”。此后，肖某以公布视频为要挟，从雷政富处谋取非法利益，后不雅视频被曝光。

2012年11月20日，这段将细节展露无遗的不雅视频被放诸网端，相关图片至今还留存在网上。整个视频不足一分钟，但引发的强震却余荡至今。这是一场精心策划的迷局，最终引重庆21名厅局级官员入彀。重庆市北碚原区委书记雷政富就是其中最著名的一个。

2013年2月6日雷政富因涉嫌犯受贿罪被逮捕，随后重庆市第一中级人民法院做出一审判决，被告人雷政富构成受贿罪。宣判后，雷政富不服，提起上诉，最终由重庆市高级人民法院做出终审裁定，驳回上诉，维持原判。

对官员的监督和揭发，涉及公共事务之“公”与私人领域之“私”。以不雅视频曝光为例，无论是接受性贿赂，还是婚外通奸，作为民众揭发的内容都是合理存在的：于前者而言触犯刑法；于后者而言违反纪律。在通奸问题上曾经存在一些争议，批评者认为通奸并不违法，违纪行为只应在党内通报，而不能通过大众媒体曝光。但是，我国宪法规定“一切权力来源于人民”，所以掌握权力的官员在道德水平、履职能力上也应当接受人民的监督。作为人民权力的代行者，官员“私”生活中体现的道德水准直接关系到民众对国家的信任，民众的知情权和监督权是他们参与公共事务的体现和保障。所以，对于普通人来说属于私领域的通奸，对于官员来说则是需要让渡的那部分私人领域，并接受公众的监督。但这并不意味着官员的一切信息都可以被随意披露。比如，通过视频或照片公开个人身体的私密部位，就是越过了必要的界限，属于私人领域；又如，好事者通过发起“人肉搜索”，公开涉事官员家属的个人信息，则更是对私人领域的侵犯。“在情感区内，公共事务是不容争辩的。”^[22]但情绪过后，还需要确立理性的边界。

在监督官员的过程中，对个人信息的利用需要把握好两个边界。一是公开信息是否与公权力的掌握直接相关。比如佩戴超出合法收入支付能力的名表、接受性贿赂等，与滥用公权力直接相关，可以成为监督的内容；但在普通餐厅吃饭、参加正常的社交活动，则不应成为可以捕捉的信息。二是公开的信息内容在性质上属于公共领域还是私人领域。比如曝光涉事官员出入不雅场合、公开衣衫不整的照片，都是属于公共领域的范畴；但如果过分热衷于展示两性活动中的具体细节、公开他人身体中的私密部位，则不在“公”的范围，而属于私人领域。(www.xing528.com)

[1] 新闻内容参见网易等网络媒体刊载的新闻稿。

[2] 案情参见遭人肉搜索 18岁女生自杀身亡［N］.北京晚报，2013-12-16.

[3] 哈贝马斯.公共领域的结构转型［M］.曹卫东，等，译.上海：学林出版社，1999：224.

[4] 徐志斌.社交红利［M］.北京：北京联合出版公司，2013：32.

[5] 沙勒夫.隐私不保的年代［M］.林铮顗，译.南京：江苏人民出版社，2011：13.

[6] 沙勒夫.隐私不保的年代［M］.林铮顗，译.南京：江苏人民出版社，2011：13.

[7] FERTIK M，THOMPSON D. Wild West 2.0：How to protect and restore your online reputation on the untamed social frontier［M］.New York：Mcgraw-Hill，2010：17.

[8] 案例背景及司法判决参见最高人民法院.最高法举行审理利用网络侵害人身权益司法解释发布会介绍司法解释的相关情况并公布了典型案例［EB/OL］.（2014-10-09）［2014-12-09］.https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzA3MjEwNzYzOQ%3D%3D&idx=2&mid=200669542&sn=2e07e5093c289939d72e1ced4499fe50.

[9] 事件内容参见中国新闻网、新京报等网站的新闻报道。

[10] 彭伯.大众传媒法［M］.张金玺，赵刚，译.北京：中国人民大学出版社，2005：262-263.

[11] 彭伯.大众传媒法［M］.张金玺，赵刚，译.北京：中国人民大学出版社，2005：263.

[12] 彭伯.大众传媒法［M］.张金玺，赵刚，译.北京：中国人民大学出版社，2005：263-264.

[13] 案情参见北大法宝司法案例数据库。

[14] FEDERAL COMMUNICATIONS COMMISSION.Verizon To Pay $7.4M To Settle Privacy Investigation［EB/OL］.（2014-09-03）［2014-12-09］.http：//www.fcc.gov/document/verizon-pay-74m-settle-privacy-investigation-0.

[15] 北京市第一中级人民法院.百度诉奇虎360违反Robots协议案一审宣判，360赔偿百度70万元［EB/OL］.（2014-09-18）［2014-11-05］.http：//bj1zy.chinacourt.org/article/detail/2014/09/id/1446252.shtml.

[16] 庭外争论内容参见百度等网络媒体网站。

[17] 北京市第一中级人民法院.百度诉奇虎360违反Robots协议案一审宣判，360赔偿百度70万元［EB/OL］.（2014-09-18）［2014-11-05］.http：//bj1zy.chinacourt.org/article/detail/2014/09/id/1446252.shtml.

[18] 周汉华.中华人民共和国个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报告［R］.北京：法律出版社，2006：92-94.

[19] 凤凰网.美国前中情局局长：窃听没错，我们不会为此道歉［EB/OL］.（2014-03-30）［2014-06-30］.http：//news.ifeng.com/world/special/sndxiemi/content-3/detail_2014_03/30/35275926_0.shtml.

[20] 《中华人民共和国宪法》［Z］.2004：第40条。

[21] 案情参见北大法宝案例数据库以及各大媒体的新闻报道。

[22] 拉斯韦尔.社会传播的结构与功能［M］.何道宽，译.北京：中国传媒大学出版社，2013：57.