平台最早是用来描述某种建筑物。根据《辞海》的解释，平台的基本含义是指“晒台”，即休憩、眺望用的露台。[1]在我国历史上，也有不少提到“平台”的诗词佳句。如南朝萧子隆的《山居序》：“西园多士，平台盛宾。”又如唐朝杜甫的《重过何氏》：“落日平台上，春风啜茗时。”这里的“平台”都是指一种特殊的建筑平面，高于附近区域，有一定的承载功能。我们今天把具有多边联结功能的互联网应用称作“平台”，是一种借鉴和比喻。
从法律法规的表述上来看，媒介意义上的平台还较少被直接当作一个法律概念来使用，其对应的法律概念多以“信息服务提供者”[2]“平台提供者”[3]以及“网络运营者”[4]等出现。2016年12月27日公布的《中华人民共和国电子商务法（草案）》直接使用“平台”一词作为一种法律主体，并对其概念做出了规定：“本法所称电子商务第三方平台，是指在电子商务活动中为交易双方或者多方提供网页空间、虚拟经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动的法人或者其他组织。”但在将近一年之后公布的《中华人民共和国电子商务法（草案二次审议稿）》中，“第三方平台”的称谓被取消，改为“电子商务平台经营者”，其概念中也加入了提供“交易规则”的功能内容。这个变化至少解释了两个信息：一是能够承担法律权利义务的主体在实质上是“平台经营者”而非“平台”这个实体本身，作为平台经营者的“法人或者非法人组织”才是法律意义上的主体，才具备享有权利和履行义务的资格与能力。所以，通常所说的“平台责任”实际上指的是平台经营者（平台服务提供者）所承担的责任，制度安排需要考虑平台经营者的民事主体身份，不同于行使公权力的政府。二是平台的功能是为交易双方或多方之间独立开展交易活动提供一系列第三方服务，平台并不直接参与交易。这是“电子商务平台经营者”与“平台内电子商务经营者”的区别，也是“电子商务平台经营者”与“自建网站经营的电子商务经营者”的区别。尽管三者同属于经营主体，但只有“自建网站经营的电子商务经营者”和“平台内电子商务经营者”直接参与具体交易，而平台经营者专指第三方中介意义上的平台服务提供者。
从平台的功能上来看，前后两个版本的“电子商务法草案”中关于电子商务平台经营者（第三方平台）的定义，通过适当变通之后，同样可以适用于提供内容传播服务的平台，即平台服务提供者是为双方或者多方用户提供网页空间、虚拟场所以及活动规则等服务，供双方或者多方用户独立开展交往活动的法人或者其他组织。这些平台服务都具有两个基本特点：第一，在平台之外，存在着双方或多方交往主体，他们之间的交往活动是整个关系结构的基础。比如，商务活动中的各方交易主体，社交活动中的信息传播者和信息接收者，搜索活动中的搜索申请者和信息来源提供者，等等。第二，平台为这些基础活动提供第三方服务。提供网页空间和虚拟交往场所几乎是所有类型平台所具有的共同功能，针对不同类型的基础业务，不同的平台还提供各自特殊的服务，比如，交易平台提供交易撮合服务，社交平台提供交流互动服务，搜索平台提供信息检索服务，等等。
那些由基础活动中的直接参与者自己开办的网站，并不属于规范意义上的平台，这些网站实质上是线下活动在互联网上的一个端口，只是线下活动的一个简单延伸，并不具有匹配连接的作用，不具有“联通枢纽”的功能。由于只是线下模式与互联网的简单相加，法律要求这些网站管理自己的信息处理活动符合一贯的“行责一致”原则，并无太多争议。而作为“联通枢纽”的第三方平台，则因为常常不参与具体的交往活动，其角色似乎只是一个中介，对它们进行责任安排在理论上需要充足的依据。本章所指的“平台”专指为基础交往活动提供第三方服务的“第三方平台”。
与线下传统社会中的“用户—政府”二元结构不同，互联网上的生态结构已经转变为“用户—平台—政府”的三角关系。在互联网所承载的整个社会运行系统中，用户、平台和政府是主要的活动主体，它们各自有着不同的功能和角色，共同构成了互联网独特的生态结构。其中，平台的功能和作用显得尤为特殊且重要。
“用户”（user）是互联网语境里的一个高频词汇，通常是指互联网服务的使用者。我国现行法律法规虽然没有对用户的概念进行专门说明，但也在多个文件里间接解释了用户的含义。根据《互联网用户账号名称管理规定》中关于互联网用户账号名称的解释，可以将用户理解为通过注册账号而获取互联网服务的机构或个人。具体而言，互联网用户的角色内容主要包括以下两个方面：
一方面，相对于经营主体来说，用户是消费者，从而也是法律法规要保护的对象。这里的经营主体，既包括平台服务提供者，也包括商务交易中的经营者。作为消费者，用户可以受到《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国合同法》等多部法律的保护，正在审议中的《中华人民共和国电子商务法（草案）》还设置专节对用户的个人信息保护做了规定，电子商务经营主体有一系列义务和责任。无论是在接受平台服务的过程中，还是在进行商务交易的过程中，用户作为消费者的正当权益都受到了法律法规的保护。而在实践中，接受平台服务与进行商务交易往往是融合在同一个过程中的。
另一方面，用户还是网络活动的参与者，从而也是法律法规要规制的对象。比如，在电子商务活动中，除了消费者之外，经营者相对于平台服务提供者来说也是一种用户，也是电子商务平台服务的使用者，受到多部法律的规制。又如，“互联网用户公众账号”中的“用户”就是指信息发布者，即通常所说的“号主”，《互联网用户公众账号信息服务管理规定》将其定义为“互联网用户公众账号信息服务使用者”，其使用“互联网用户公众账号信息服务”的方式就是通过网站、应用程序等网络平台以注册用户公众账号形式，向社会公众发布文字、图片、音视频等信息。在这里，作为用户的“号主”也受到了法律法规的约束。所以，作为网络活动参与者的用户，其活动必然会受到法律法规的规范与约束。
在互联网生态体系中，用户就是指所有的互联网服务使用者，无论他们在具体的法律关系中是消费者还是经营者，是信息发布者还是信息接收者，只要通过账户注册使用了互联网服务，都应当属于互联网用户。由此，用户就是互联网生态体系中的基本单元。
第三方平台是互联网环境中出现的一个新元素，其功能上的特殊性集中体现在对多方交往主体的连接与匹配。如果把互联网比作一个道路系统，那么信息就是车辆，用户就是驾驶员，而平台就是设在这些道路上的各个枢纽站。平台的功能不仅仅在于充当信息公告板，更重要的是对潜在供需关系的匹配。Matchmakers一书这样描述平台：“匹配者被称为多边平台，因为它们通常运营着物理的或虚拟的场所，来帮助不同类型的客户聚到一起。”[5]这个描述揭示出平台的核心功能就是匹配用户。平台功能包含着两个层面的含义：
首先，平台的首要任务是聚集用户并黏住用户。在这里，平台为用户的社交活动提供场所，这是平台功能中的初级层面。平台提供场所的功能与线下传统的集贸市场相似，都是为多方参与主体提供交往场所，只不过前者是提供虚拟场所，而后者是提供物理场所。但是在角色性质上都属于多方交往中的“搭台者”“第三方”。在平台发展的早期，平台的功能主要体现在为用户提供交往场所，比如，有着“公告板”性质的论坛、充当“作品集贸市场”的观影平台等。早期的平台对信息传播活动的介入程度有限，对应的平台责任也比较轻微，当出现泄露隐私、盗版侵权等情况时，一般以“接到通知进行删除”为原则。但随着互联网逐渐成为整个现实世界的联通基础，平台的影响力也越来越大，其在互联网治理中承担的责任日益受到关注。
其次，平台的最终目标是在不同用户之间完成匹配，即在多对多的陌生关系中找到潜在的供需关系，并依托搭建的场所完成向现实供需关系的转变。这是平台功能中的高级层面，也是平台价值的核心所在。比如，有的消费者在淘宝上挑选电器时，会看到由平台推送的吸尘器信息，这是因为这个消费者最近曾多次浏览吸尘器的信息，这种浏览痕迹以数据形式进入了平台的后台计算程序，平台由此推定某品牌的吸尘器能够更好地满足这个消费者当前的需求。在这里，平台所做的就是吸尘器商家与消费者之间的匹配工作。这是一种深度介入的行为，这时候平台的角色就不再仅仅是“搭台者”和“第三方”，而是具备了某种主体属性，相应的平台责任也随之增加，立法上也呈现出要求平台承担主体责任的趋势。
平台功能的两个层面之间是紧密联系的，聚集用户是匹配用户的基础，反过来，用户匹配能够实现服务效率的提高，从而产生新的聚集力和用户黏性。但无论是聚集用户还是匹配用户，随着平台在社会生产生活中的影响越来越大，平台责任的主体化趋势都越来越明显。平台在功能上的特殊性决定了平台责任的发展走向。
相较于用户和平台，政府并不是一个新词汇。在大众的一般性认识中，政府通常是一个社会最重要的公权力机关之一。我国《宪法》规定：“国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”在我国，政府是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关。按照政府的职能和角色定位，政府应该是互联网治理中公共事务的管理者，是具体规则的制定者，也是法律法规执行过程中的主要监督者。
然而，互联网问题的复杂性在一定程度上也影响着该职能的实现方式。魏则西事件之后，《互联网信息搜索服务管理规定》出台，其明确规定互联网信息搜索服务提供者应当落实主体责任。《电信和互联网用户个人信息保护规定》要求电信业务经营者、互联网信息服务提供者对其在提供服务过程中收集、使用的用户个人信息的安全负责。《网络食品安全违法行为查处办法》则要求网络食品交易平台对网络食品安全信息的真实性负责。在这些制度安排下，用户资格审查、信息真实性管理以及个人信息的安全等责任都落到了平台身上，这表明平台开始承接一部分本属于政府的公共管理职能。
部分公共管理职能向平台转移的原因主要是互联网的虚拟性带来的信息不对称。在互联网这个虚拟场所中，各种信息传递和交往活动随时随地都在发生着，由政府进行直接而全面的监管意味着政府要承担巨大的成本。相比较而言，由控制着场所和数据的平台商对一些重要信息进行审查和管理，似乎更符合效率原则，这是由互联网的机制特性决定的。但这并不意味着平台能够完全替代政府在互联网治理中的作用。平台并没有执法权，而政府仍然是规则制定者和行政权力的执行者，用户和平台都是政府的管理对象（见图5-1）。(www.xing528.com)
图5-1 “用户—平台—政府”结构图
平台责任的承担方式和责任内容，与平台经济的发展过程息息相关。从制度安排上来看，我国的平台责任大致经历了渠道管理、第三方责任和主体责任制度化三个阶段。这也是我国平台经济从酝酿到形成再到繁荣的发展过程。
1994年4月20日，中国通过一条国际专线全功能接入国际互联网，互联网监管同步引入。在此后的5年间，我国进入了对互联网的渠道管理阶段。1994年，《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》（国务院令第147号）是我国第一部关于互联网管理的行政法规。两年后《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》出台，并在不久后修订。至此，我国的计算机信息系统安全管理、国际联网接入许可以及国际出入口信道专营等主要制度得以建立。这个时期的互联网管理部门主要由当时的国务院信息化工作领导小组牵头，由邮电部、电子工业部、国家教育委员会和中国科学院参与管理，公安部主管全国计算机信息系统安全保护工作。这些制度保证了国际联网渠道的可管可控。
作为行政法规的具体执行安排，同时期还出台了一系列相应的部门规章。其中，国内贸易部于1997年发布的《全国食品流通电子网络管理试行办法》（以下简称《办法》），首次以法律性文件的形式对重点食品、副食品的电子流通做了规定。该《办法》将“全国食品流通电子网”定义为“由全国重点食品、副食品批发、零售企业以及食品类批发市场和重点食品、副食品生产、加工企业组成，以信息及电子商务服务为目的的系统网络”。这个电子网可以看作是第三方平台的雏形，只不过当时的电子网只针对生产加工、销售或市场类企业提供服务，由于没有网络支付平台，电子网的服务内容也主要是以提供信息为主，即使在促成“产销见面”方面，也主要是扮演信息中介的角色。其功能中有较大部分是提供政策法规信息以维护正常的市场秩序，以及为政府监控市场、稳定重点食品、副食品供应提供信息服务。这里的电子网实行的是“网员制”，由国内贸易部商业信息中心市场指导部承担电子网的具体管理和运行。
在1994—1999年这第一个阶段，国家通过对网道出入口以及电子平台这些重要渠道的控制和管理，为信息产业的发展提供了安全可靠的网络环境，其中一些奠基性制度沿用至今，在实践中发挥着重要作用。这一时期的平台主要由政府机关直接掌控和具体管理，尚未正式出现民事意义上的平台责任制度。
进入21世纪，互联网治理话题进入国际视野。在21世纪之初召开的信息社会世界高峰会议，常常被看作是当今国际互联网治理的基础。在峰会第二阶段形成的“突尼斯议程”将互联网治理作为落实与跟进的一个重点问题。该议程表示，要消除网络犯罪、垃圾邮件等影响互联网安全稳定的隐患和风险，并声明互联网的国际管理必须是有政府、私营部门、民间团体和国际组织的充分参与的。我国积极参与了峰会的整个进程，并提出互联网治理应当“政府主导，各方参与”的主张。
2000年，《互联网信息服务管理办法》（国务院令第292号）的出台，标志着我国的互联网监管从渠道管理拓展至应用管理层面。其明确了“互联网信息服务”的许可和备案制度，未取得许可或者未履行备案手续的，不得从事互联网信息服务。这意味着国家政策法规开始重视对由互联网公司创建的互联网信息传播服务平台进行调整和规范。监管主体涉及电信、新闻出版、教育卫生、药品监督、工商和安全等多个部门。其规定的“双重许可”制度实质上是建立了一种纵横交错的立体监管体系，成为各个部门规章的上位法依据。在接下来的十余年中，新闻信息、电子公告、新闻出版、视听节目以及药品信息、医疗保健信息等互联网信息服务领域都出台了多个部门规章。这些规章随着互联网经济的发展或修订或重新制定，作为核心部分的许可制度得到保留和发展，成为这一时期平台管理的一个主要特点。从平台义务上来看，主要包括记录信息、停止传输以及向主管部门报告等。
2009年，《侵权责任法》第36条长期以来被视作网络平台责任在民事领域的一种基本承担方式。虽然网络用户和网络服务提供者在侵害他人民事权益时都要承担侵权责任，但二者的责任构成要件及其责任后果都有着不同。对于作为网络服务提供者的平台而言，只是在接到侵权通知后有义务采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施；在接到通知后未及时采取必要措施的，也只对损害的扩大部分与被侵权的用户承担连带责任。这实际上是一种“第三方责任”，责任机制是“通知—处理”，体现出“技术中立”的价值取向。
同一时期，个人信息滥用列入《刑法》。《刑法修正案（七）》于2009年发布，在《刑法》原第253条后增加一条，作为第253条之一，半年之后“两高”将这里的新罪名确定为“出售、非法提供公民个人信息罪”和“非法获取公民个人信息罪”。但是当时的新罪主体只是局限于“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员”，尚不涉及互联网企业。
2000—2011年第二个阶段期间，我国政策法规对平台角色的定位基本上属于“第三方”，平台在信息服务过程中所要履行的管理义务主要是记录信息、及时报告等辅助性内容，虽然一些法律性文件规定了删除信息、停止传输等义务，但也是以接到侵权通知或应当知道违法信息出现为前提。从总体上来看，这一时期的“第三方责任”模式体现着政策法规对“技术中立”的价值认可。
2014年，中央网络安全和信息化领导小组成立，同年，国务院对国家互联网信息办公室（以下简称国家网信办）做出职能授权，标志着我国网络监管的升级，也拉开了平台责任主体化的序幕。在2015年由国家网信办发布的《互联网用户账号名称管理规定》中，同时出现了关于用户实名制和用户协议的制度安排。这种以用户实名制为基础、由平台与用户签订协议进行民事约束的管理形式，开始体现出平台责任的主体化趋势。在2016年出台的《互联网信息搜索服务管理规定》中，明确出现了“互联网信息搜索服务提供者应当落实主体责任”的表述，要求作为服务提供者的平台“建立健全信息审核、公共信息实时巡查、应急处置及个人信息保护等信息安全管理制度，具有安全可控的防范措施，为有关部门依法履行职责提供必要的技术支持”。这标志着平台的主体责任开始制度化。
进入2017年，“用户协议+行政监管”的平台责任模式在互联网信息传播服务管理中得到广泛应用。新修订的《互联网新闻信息服务管理规定》要求，“互联网新闻信息服务提供者提供互联网新闻信息传播平台服务，应当与在其平台上注册的用户签订协议，明确双方权利义务”。新出台的《互联网跟帖评论服务管理规定》要求，“跟帖评论服务提供者应当与注册用户签订服务协议，明确跟帖评论的服务与管理细则，履行互联网相关法律法规告知义务，有针对性地开展文明上网教育”。紧接其后的《互联网论坛社区服务管理规定》《互联网群组信息服务管理规定》以及《互联网用户公众账号信息服务管理规定》等规章都沿袭了这种新模式，这意味着平台主体责任的制度化达到了一个新高度。
在新模式下，平台的义务已经突破了原来的记录、报告等辅助性内容，增加了信息认证、内容审核、分级分类等直接管理性的内容，更重要的是，平台还被赋予了“警示整改、限制功能、暂停更新、关闭账号”等处置权，从而在实际上逐渐开始具备政府行政权力的“代理人”功能。
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