清末北洋政府货币主导权增强的研究成果

清初中国经济的交易媒介，主要是白银和铜钱。当时政府曾经发行少量纸币，唯时间不长，仅仅十年即全部收回^[1]。在18世纪下半叶之前，私人绝少发行纸币。所以清初货币可分两大部类：白银和铜钱。白银主要以银锭和银块形式流通市面，民间可以铸造。在1833年之前，清廷也无明文禁止白银出口，白银可以自由流动^[2]。与白银不同，清代禁止民间铸造铜钱。清政府在北京和各省设立铸钱局，并对每年的铸钱数量和银钱比价作出规定。清代官方所定比价为：白银一两合制钱一千文。不过清政府既不控制白银供给，而民间私铸、私销铜钱又难杜绝，所以官定比价根本无法维持。真实的银钱比价，总是根据二者供需不断波动。18世纪至19世纪上半叶，中国人口日益膨胀，陆续从已开发地区迁至开发中地区。国内外贸易大为扩张，市镇逐渐兴起，农产品趋于商品化。这都说明当时经济在持续发展。经济的持续发展，需要相应增加货币数量。18世纪白银大量进口，国内铜矿也在增加产量，但是货币供应仍然远远不足。官方对此无所作为，民间遂起而创造货币。私票和其他信用工具从无到有，流行渐广。鸦片战争前的一百年内，民间所创的新型信用工具，主要有四：银票或钱票、庄票、汇票和过账银。银票和钱票由银号、钱庄、当铺或其他商户发行。庄票是一种期票，由钱庄应顾客之需而发，一般五到十天兑现。汇票用于汇款业务，明末即已流行。山西票号兴起之后，汇通天下，汇票更为重要。过账银制度为宁波银钱界所创，其具体做法是：商家在钱庄开立存款户头，交易之时，买卖双方向开户钱庄发出指令，将买方相应款项过入卖方户头，商业交易以过账方式完成^[3]。上述三种货币，白银和私票都由民间自由发行，只有铜钱由政府垄断发行。但是这种垄断也不彻底，民间私销、私铸铜钱从未断绝。所以在清末之前，中国币制的一大特点是：政府与民间分享铸币权，各获其利。比之同时期的西方，中国民间享有更多铸币自由。

从清末开始，中国对于货币统一的需求，急剧增加。乾嘉之后，各地制钱的重量、成色，屡有变更，各地白银也是参差不同，私票、外国货币各式各样。清末各省督抚学习西方币制，仿铸银元，铸造铜元，创办银行，发行纸币。但因缺少通盘筹划，旧制未去，又添新制，新旧混合，币制益发淆乱。货币式样各殊、成色不一，最为商民之累。清末国家财政极度困窘，整顿财政，急需统一货币。甲午海战和庚子之乱以后，民族主义和爱国主义观念日盛。国家主权与收回利权的呼声，日益高涨，而改革币制正是重振主权和收回利权的重要举措。1870年之后，世界白银产量剧增。与此同时，各国先后采用金本位，白银需求减少，因此白银价格大落。中国对外赔款，镑亏问题非常严重。不同货币比价波动，也给外商在华投资带来风险。故而外商屡相劝告，使图改革^[4]。凡此诸多因素，都使统一货币势在必行，而要尽快统一货币，则需政府出面。正是在此背景下，民间的货币自由，逐步缩小。政府的货币主导权，逐步增强。

清末政府开始发行银元和铜元。1910年，清廷发布《币制则例》。宣统皇帝在上谕中提到^[5]：

著度支部一面责成造币厂迅即按照所拟各项重量成色花纹铸造新币，积有成效，次第推行，所有赋税课厘必用制币交纳，放款亦然。并责成大清银行会同造币厂，将新旧交换机关筹备完密，一面通行各省，将先铸之大小银铜元一律停铸，并知照京外各衙门，按照单开折合标准及改换计数名称各条，依限妥办。将来新币发行，地方所有生银及从前铸造各项银铜元，准其暂照市价行用，由部饬币厂银行逐渐收换，并酌定限期停止使用。迨新币通行以后，无论官私各款，均以大清银行收发交易，不得拒不收受，亦不准强行折扣。至于伪造制币大干例禁，缉拏惩治均属地方之责。

上谕言之甚明，铸币权需从民间收归政府，需从地方收归中央。当时各省政府滥发铜元，民间同样私铸不断。清廷准备整顿圜法，首先就要打击民间私铸。为此清廷颁定整顿圜法章程十条，对于铜元特别强调^[6]：

铸币乃国家特有之权，中外古今，均不准商民随便铸造。今商人见铜元利巨，多生觊觎，往往请集商款铸造，名为报效银若干万两，实欲侵夺国家固有之利，而分其少数以为报效，其心唯在余利，何能顾及大局。若准其铸造，必至争竞掺杂，其弊有不可胜言者。今各省官局，既不准添设分厂，更无转准商办之理。拟请饬下中外各衙门，凡有商民请铸铜元者，一律议驳，并由财政处户部随时查访。如有银铜元局暗掺商民股本者，虽业经奏准之局，亦饬令登时停办，以保利权。

章程认为商民自铸铜元，“其心唯在余利，何能顾及大局”，因此严厉禁止。银元与铜元之外，清廷准备限制民间私票，更可说明政府货币主导权的增强。1910年，度支部尚书载泽在《厘定兑换纸币则例奏折》中称^[7]：

发行纸币固属国家特权，而政府要不可自为经理，近世东西各国大都委之中央银行独任其事。诚以纸币关系重要，倘发行之机关不一，势必漫无限制，充斥市廛，物价因之奇昂，商务遂以不振，贻害于国计民生何堪设想。现拟将此项纸币一切兑换发行之事，统归大清银行管理。无论何项官商行号，概不准擅自发行，必使纸票于纷纭杂出之时，而立收集权中央之效。

清末《通用银钱票暂行章程》也规定：新设官商银钱行号一概禁止发钞。旧有行号发钞，只能按照现在数目发行，不能逾额增发。并且自宣统二年起，每年收回二成，五年全部收回^[8]。(www.xing528.com)

上述上谕、章程和奏折，都可说明政府意欲增强货币主导权。唯时间不久，清祚告终，很多计划未获实施。不过也有一些计划得到实施。如清廷建立大清银行和交通银行，明确两行钞票可以照数兑换国币，凡官款出入和一切商民交易，与国币一律行使，不能贴水折减。同时各省官银钱号也在增发各种纸币。这些都使民间私票受到挤压。

民国成立之后，币制改革继续推进。1914年，《国币条例》颁布，其首条即规定：国币铸发权专属政府。其实施细则第八条规定：凡在中国境内以国币授受者，无论何种款项，一概不得拒绝^[9]。《国币条例》颁布之后，币制局计划整理币制，拟先统一主币，分为两步：首先统一南北洋及各省杂色银元的市价；其次发行新主币，改铸旧银元，销毁中国流通的外国银元。随后统一辅币，亦分两步：首先发行新辅币，使与旧辅币并行市面；其次收回旧辅币，使其市价等于新辅币，定期交换，全数改铸^[10]。至于纸币，民初财政部已有统一纸币计划。《时事汇报》对此曾有刊文^[11]：

决定采纸币统一主义，全国纸币，均由中国银行发行，各省官银行不得再发纸币。其从前各省银行已发出之纸币一律收回，易以中国银行发行之新纸币。……第一层办法，先行筹备发行纸币之准备金，以巩固国家银行之基础；先行商订币制借款，一面发行公债，吸收全国现金，以为将来发行纸币之准备金；更调查全国所需纸币额，应有若干，以为发行新纸币之据准。第二层办法，币制固不容不统一，必先经以上之手续，然后确定银行制度，由国家银行发行纸币。

此后，财政部多次下令，要求各省禁止官私银钱行号私发纸币，通令警察厅严饬石印局、印书馆等处，如有订印纸币者，需经财政部批准，方能承印。1915年，财政部向袁世凯上书，指出各国发钞，多集权于国家银行。即使采用多数银行发行制，也会设法限制，以防流弊。中国商办银钱行号多以发钞架空牟利，若不设法取缔，对市面大局、币政钱途均有绝大障碍。同年，《取缔纸币条例》公布，要求新设银钱行号及旧设而未发钞者，均不得发行纸币。旧设行号如有特别条例批准发钞，则在其营业年限内，仍准发行，限满之后即应全数收回。如无特别条例规定，则以最近三个月的发钞平均数为限，不得增发，并由财政部确定期限，陆续收回^[12]。民国政府一面限制民间发钞，一面确立中国银行和交通银行为国家银行，享有发钞特权。

清末与民初中央政府的种种做法，均是将货币主导权从民间收归政府，从地方收归中央。当时地方势力坐大，中央政令不能完全贯彻。然而货币国家化的趋势，却是清晰可见。国民政府实施法币改革之后，这一历史转变最终完成。中国币制可以法币改革为界，分为两个阶段：法币改革之后是“垄断货币”阶段，之前则是“自由货币”阶段。而在“自由货币”阶段末期，政府货币主导权逐渐增强。

政府一旦完全垄断货币，其影响在一国之内，几乎无远弗届。因为人人都要使用货币，以致有经济学家称货币犹如一个圆环，穿鼻而过。人人都在不知不觉之中，被控制鼻环者所牵引^[13]。政府垄断货币之后，就是这个控制鼻环者。新制度经济学的代表人物诺斯，认为可用两种理论解释政府：一种是契约理论，一种是掠夺和剥削理论。按照契约理论，不同个体均受契约限定，活动各有边界。政府用其强制力，建章立制，监督契约执行。此时政府对于推动经济增长、提高社会福利具有正面作用。而按掠夺或剥削理论，政府只是某一集团或阶级的代理，一味追求权力集团的自身利益，对于社会整体福利漠然置之。诺斯认为两种理论并非此疆彼界，而是有其交汇之处。其交汇之处就是“暴力潜能”（violence potential）的分配。契约论者假定民众之间势均力敌，“暴力潜能”分配均等；而掠夺和剥削理论则假定民众之间强弱悬殊，“暴力潜能”分配不均^[14]。其实契约论的实质，就是政府权力受到制约，不能为所欲为；而掠夺或剥削论的实质，则是政府权力不受或少受制约，可以任性妄为。诺斯称政府是经济成长的关键，又是人为经济衰退的根源。在经济发展中，政府是一把双刃剑。契约论者重视此剑有利之处，掠夺和剥削论者则重视此剑有害之处。

诺斯探讨政府与经济增长的关系，并未过多涉及货币。清末和北洋时期政府货币主导权的增强，也可运用诺斯所论予以某种解释。在货币制度的演变过程中，存在“诱致性变迁”和“强制性变迁”。所谓“诱致性变迁”，就是一种自发式变迁，而“强制性变迁”则由政府法令引起^[15]。清末和北洋时期，中国内外多忧，急需货币制度进行“强制性变迁”。而要进行“强制性变迁”，政府作用必不可缺。不过货币问题远比其他经济问题复杂。契约论者重视政府对于经济的促进作用，但就货币问题而言，即使在契约论框架之下，人们是否应该让渡货币权力，经济学家也有不同看法。哈耶克就不主张政府垄断货币，认为即使政府权力受限，也会产生各种问题。当然，清末和北洋时期中国各级政府的权力，更接近掠夺和剥削论者所说的情况。此时政府垄断货币，无疑会使问题加重。清末和北洋时期天津的多次金融风潮，都与政府运用货币掠夺民间有关。