财政收入民主原则：破局之道

承载着众人厚望的税收法定原则，何以面临如此多的困境？换言之，税收法定如果有如此多的不足，何以能成为广受称赞的一个原则？这是因为我们在追求税收法定的落实中忽略了与税收法定原则配套的财政收入民主原则。

究其根本，税收法定的背后是人民的民主吁求在起作用，人民希望借由民主来统制政府在财政征收领域的行为。税收法定正是通过民主代议制机构所立之法来统制政府的征收行为的。只有明确了税收法定的根源在于民主的观念，我们才能发现其为何遭遇如此多的困境。问题的症结即在于，税收法定虽然体现了财政领域的民主，但并没有充分体现民主。[25]回顾上一部分，其一，因为税收竞赛式的激励机制的存在，税法并没有得到理想的适用，民主在立法与执法之间出现了断层； 其二，非税收入并不能受到税法中民主因素的统制，进而恣意狂飙； 其三，政府作为预算的编制主体，因为其提交的预算草案在最终审批通过的预算案中起支配地位，所以为满足自身收入需求，确立行政主导下的税收任务，税收的征收将不再以税法为基准，而是以税收任务的完成度为基准，税法的民主性受到强烈冲击。

“一般而言，议会对财政事项行使决定权，可以通过两种法律途径：一是对具体财政问题进行审查批准； 二是将有关财政活动的普遍规则制定为法律。”[26]正是这一对财政领域之民主的二分法，让我们清晰地看到了税收法定只体现了民主的一个方面，即上述观点中的“将有关财政活动的普遍规则制定为法律”，这一途径着眼于法律的形式规范，强调征税“有法可依”，但忽略了另一条路径，即“对具体财政问题进行审查批准”，这一途径反映到税收问题上来，最主要的表现就是要由代议制机构来审查批准政府提交的预算案中的税收，本文暂且将其概括为税收民主原则，强调政府的税收预算要受到民主的统制。本文并没有直接将税收民主作为破解税收法定困境的工具，而是采用了税收民主的上位概念即财政收入民主原则，强调预算案中的所有的财政收入都要经代议制机构审查批准。[27]简述理由如下。(www.xing528.com)

从语义上看，财政收入民主本应是与财政收入法定[28]相对应的概念，但这种看法忽略了历史上税收法定与财政收入法定的关系。我们知道，税收法定是伴随资产阶级掌握政权确立的，这一时期，在人们的观念中，政府财政收入实际上基本等于税收。直到19世纪下半叶，伴随着经济危机与大量社会矛盾的出现，“行政国家”产生。[29]政府“守夜人”的角色被打破后，政府的收入来源就远不限于税收了，如包含为支持公共事业发展的政府性基金。“对于人民而言，无论是征收什么，只要是无偿地从自己手中取走了本来属于自己的财产，就应当受到法定原则的约束。”[30]至此，法定原则的约束由税收扩展到财政收入领域，财政收入法定原则也就因此确立下来。税收法定原则因为历史最为悠久，其确立的过程也是伴随着资产阶级革命的惊涛骇浪，所以尤为人们珍视与津津乐道。如果资产阶级开始掌握政权的时期是19世纪下半叶，那么其时更有可能广为人知的就是财政收入法定原则了。在当下的中国，并不存在由税收法定经过数十年乃至上百年而过渡到财政收入法定的历史背景，税收法定与财政收入法定的确立几乎是同步的。如果仅仅是为概念上的对应，而弃财政收入民主原则不采，除了可以做到概念上的整齐外，对解决问题并无实益，甚至会引发新的问题，如第二部分提及的非税收入难被税收法定规制，这时我们应该直接一步进入到财政收入民主原则，这更符合现实背景。[31]接下来，本文将就财政收入民主如何破局进行探讨。