社会保障法的给付请求权

目前，我国已经搭建起社会保障制度的法律框架，但是立法主要以宣誓性言辞为主，难以解读出来权利、义务、责任的内容，尚难以作为保障公民社会权利的依据。

以公民要求国家社会保障给付为核心内容的社会保障法请求权源于社保行政机关和公民之间的、构成和客体与民法债权关系近似的公法债权关系，其涉及了社保关系中各类不同的主体，具有不同的构成要件，依据不同的请求权基础。社会保障法请求权具有独立于实体权利的各类要素，明确的立法确认与积极的“法律续造”是实现公民社会保障法给付请求权的法制保障，对保护和实现该权利具有十分重要的现实意义。

一般认为，请求权概念最初系德国学者温特沙伊德（Windscheid）从罗马法和普通法中诉的概念发展而来，目的是将程序上的诉权实体化，赋予诉讼中原告以阐明诉讼请求具备理由的权利，增强法律适用的“合理性”与“客观性”。社会保障法的公法性质决定了该法域的请求权以公民要求国家给付为核心内容。与私法请求权的实例构造相对应，我们可以将社会保障法给付请求权定义为“作为社会保障给付受领方的公民向国家公权力机关，依何种法律规范主张给付或其他权利的主张”。

（一）类型

社会保障法给付请求权可以按照各自不同的内容、约束力的等级和论证的理由划分为不同的类型。

1.劳务给付请求权、实物给付请求权和金钱给付请求权

按照给付内容的不同，社会保障给付可以分为劳务给付、实物给付和金钱给付，就此可以把给付请求权划分为劳务请求权、实物请求权和金钱请求权。我国社会保障制度中一般将前二种给付称为费用直接结算，后一种称为费用事后报销。例如，《社会保险法》第29条规定基本医疗保险参保人员由医保基金支付的医疗费用采用直接支付的方式就是一种劳务、实物给付的方式，而该法第30条规定的医保基金先行支付制度则属于金钱给付。^[19]将给付请求权作这种区分的意义在于在带有人身救助职能的基本医保与工伤保险项目中应当尽可能采取前二者给付方式，以减轻给付接收方的先行自付的资金压力。出于同样的考虑，即便是必须采用金钱给付的项目，如低保救济金、丧葬补助金与抚恤金的发放在特殊情况下也应当采用先行支付的方式。而劳务、实务给付则不存在这样的问题。另外，从法理角度观之，金钱给付可以设置继承、抵押、扣押等制度，而前二者具有人身依附性，不能脱离给付接收人独立存在或转让，例如《德国社会法典》第一编第53条规定，金钱给付可以转让、继承，甚至作为借贷的担保。我国目前的法律法规尚无类似规定。

2.义务给付请求权与裁量给付请求权

按照给付机关对社会保障法律法规的适用有灵活性可以把给付分为羁束给付与裁量给付。前者指行政主体对规范的适用没有灵活性的给付，即必须给付，后者反之。一般认为，社会保障给付原则上为羁束给付，除非法律法规中出现“可以”“应当”等表述。分羁束给付与裁量给付的目的在于正确分析与认定社保给付行为的合法性与合理性：在法律适用上，前者只存在是否合法的问题，而后者除合法性问题外，还存在合理性的问题。而值得提出的是，依据法律保留原则，社会给付方面的权利和义务只能在狭义的法律规定与允许的情况下才能予以设定、决定、变更以及取消，因此无论是义务给付，还是裁量给付都应当具备法律依据，社保机构不能够自行设定给付项目。这是因为社会保障给付以增加公共财政预算为前提，而财政预算属于国家的立法权，如果允许行政机关自行决定给付项目和给付数额将使社会保障事业丧失政治上的合法性，公民的请求权也丧失了约束力与可预测性。当然，这也对立法者提出了较高的要求：突发情况下如何及时通过立法和授权赋予行政裁量权限，及时弥补法律缺位时公民社保权利的实现是一个棘手的问题。学者认为，这里应当把行政给付的法定性理解为广义上的法律，即包括法规、规章乃至政策都可以规定社会保障给付，在我国法制尚不健全的情况下，合理地利用政策，有利于给付的实施，不应当机械地强调严格意义上的“法律”。^[20]我们以为言之有理。

3.原因给付请求权与目的给付请求权

按照给付请求权的时间指向可将给付分为原因给付与目的给付。前者基于过去已经发生的事件而发放，后者为实现未来的目标而发放。社会保险与社会优抚给付属于前者，因为这些给付基于之前已经部署的预防措施（如缴纳社会保险保费）或者之前已经承受的不幸（如军人因公残障）而发放。而社会救助与以助学金、特殊人群就业促进等制度为代表的社会促进给付则属于后者，这些给付面向未来，为实现未来的目标（如将来的受教育机会、进入或重新进入职业生涯、脱离贫困、融入社会等）而发放。这两种给付发放的理由导向不同：在前一种给付请求权中，社保行政机关的审查侧重于该请求权人是否满足了相关的法定前提要件，包括是否履行了相关的义务（如是否投保并及时足额缴纳保费）以及是否遭遇了某种不利益（如疾病、工伤），对后一种请求权的审查侧重于申请人是否具有真实的需求，是否必须借助目的给付才能实现既定目标。

4.作为原权的给付请求权、给付受领权与给付保护请求权

从债权的基本功能出发，社会保障法给付请求权可以分为作为原权的给付请求权、给付受领权与给付保护请求权。前二者可视为公法债权的第一次请求权，即原权请求权，基于此，公民拥有程序上的原权给付请求权与实体上的给付受领权。当作为公法债务人的社保机关不履行债务时，法律赋予了公民二次请求权，即请求国家机关予以保护，强制债务人履行债务的请求权。与民法债权请求权一样，社会保障法保护请求权除了可以要求法院保护自己的给付债权，强制社保机关给付之外，还可以要求社保机关承担违反公法之债的国家责任。

社会保障法给付请求权就是公民要求社保行政机关给付的请求权，但是在权利受到侵害或者有侵害的可能时，有给付权的保护请求权的存在，可以保护本权请求权不受侵害，或者受到侵害之后，能够迅速获得救济，实现恢复。

另外，从行政法对给付行政行为的类型划分来看，社会保障法给付还可被定性为依申请的给付、附款给付、要式给付、独立给付等。当然，这样的划分对实践的意义有限，本书不做探讨。

（二）性质与意义(www.xing528.com)

社会保障法请求权具备两种“身份”：公法受益权与作为宪法基本权利的社会权的实现方式。一方面，具备公法请求权性质的社会法请求权对保护公民获得社会保障给付的功能无须赘述；另一方面，在宪法社会国原则无实质的教义学内容，各国法院一般不承认宪法和国际条约中规定的社会基本权的前提下，公民不可以直接主张自己作为基本权利的社会保障给付请求权，而只能依赖具体的社保立法要求行政机构发放给付，并在权利受到干扰时寻求司法救济。

（三）法律构造

1.请求权的基础

请求权解题方法亦被称为归入法、涵摄法，其实质是通过寻找各类实定法上的“请求权基础”，将小前提归入大前提，从而确定请求权是否能够获得支持的实例分析方法。

运用请求权方法处理社保给付案件关键的一步，在于寻找请求权基础，这个过程被称为法之发现的过程。王泽鉴教授指出，分析案件就在于寻找请求权基础，这是每一个法律人必须“彻底了解，确实掌握的基本概念与思考方法”。在实践中，社保机关与法院判断一项给付是否需要发放时，首先必须考察申请人是否具有请求权。

发现社会法给付请求权基础的步骤依次如下：①检索社会保障立法中的请求权。例如，《社会保险法》第16条职工养老金领取及第38、39条工伤待遇发放，《老年人权益保障法》第21条养老金发放均可作为给付请求权基础。作为高位阶的法律文件，这些规范确定了一般的给付原则，会对其他类型的请求权规范产生影响。②检索行政法规中的请求权。《社会保险法》中饱受诟病的法律保留与“授权条款”造成了我国社保领域的事务多由国务院行政立法规定的现状。^[21]与社保立法“缺位”相比，各类行政法规中包含了大量的请求权基础。例如，《工伤保险条例》第30条工伤医疗待遇发放，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》第三项统筹资金的支付，等等。③检索部门规章中的请求权。作为社会保障事务的主管部门，人力资源和社会保障部、卫生部、民政部等国务院部委颁布了大量的行政规章。其中某些条款具有外部效力，为行政机关设置了给付义务，公民可以援引这些条款作为请求权基础。④检索地方法规与规章中的请求权。我国社保政策与改革措施大多由中央政府提出，在试点地区逐步开展，而后由国务院颁布相关文件在全国范围内推行。在社保制度“碎片化”的特定时期，地方立法中包含的给付请求权基础更加具体，同时也更加具有可操作性，另外试点地区的社保制度可能与法律法规中规定的全国统一的制度有所差异，例如上海市职工病假工资计算办法与江苏省、北京市的规定不尽相同，参保职工的请求权内容也不会相同。又如，陕西省神木市的全民免费医保体系将职工与城乡居民的基本医保合并执行，给付发放水平与费用结算办法统一，该地区公民享有的请求权基础自然与其他地区不同。⑤最后，司法解释中也可能包含社会保障的给付请求权基础。如《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》中对人民法院可以纠正养老金、医疗费、工伤待遇数额给付不当的规定可作为原给付权保护的请求权基础，使公民的公法债权瑕疵状态迅速得到救济。

总之，如何推动社保行政机关和司法机关在确认公民自然状态下生存发展权利的基础上，提供合法义务下“应然”状态的保护是我国现阶段社会法理论研究的热点问题之一。在当代中国社保制度“碎片化”、“当事人义务本位和机关权力本位”的背景下，开展以给付请求权为中心的社会保障法学研究对拓展公民权利范围、增强公民权利意识显得尤为重要。

2.请求权的成立

依行政法法理，羁束给付的实施更依赖于立法，裁量给付的实施对行政机关的依赖性更强，因此两种给付方式请求权的成立条件也应当有所差别。我国社会法领域尚没有形成相关的法律原则，也鲜见将二者区分对待的立法例，而区分二者对社保给付的发放期限以及纠纷解决的诉讼时效意义重大。

我们认为，《德国社会法典》中的规定与相关的学理解释值得借鉴。依据该法第一编第40条的规定，对羁束给付的请求权产生于法定前提条件实现之时，对裁量给付的请求权产生于给付机关作出给付决定之时。对于羁束给付而言，公民何时提出申请并不重要，也就是说，一旦各类实体前提条件具备，请求权即产生。作为形式要件的公民申请只对裁量给付的请求权产生影响。这样的做法符合社会保障给付的目的，即保障公民在“无形的困境”（abstrakte not）下能够提起请求权。

3.请求权的消灭与转移

依据各类单行社会保障法律法规的规定，给付请求权一般在给付支付（金钱给付）或提供（实物给付）、抵消或结算清偿、在诉讼期间内提起诉讼或者请求权人死亡的情况下归于消灭。与债法上的债务关系消灭理论相同，社会法上的给付请求权也因债务人向权利人履行给付而归于消灭。另外，从债法对债务履行有利于债权人的原则以及社会保障中给付受领人的弱势地位出发，法律应当将金钱给付的风险转移给债务人，即采取社保机关风险承担原则。据此，在失业保险金、低保金等金钱给付中应当尽量采取社保机关向权利人的账户转账的方式，而我国失业保险条例中关于失业人员自行领取失业金的规定显然不利于受领方的利益保护，因此值得商榷。

正如债法原理允许在特定情况下向第三人作出类似给付，为便于金钱给付请求权的实现，受领人以外的第三人也可以享有非独立的社会保障给付请求权。该原则主要体现在社会救助金的发放中，例如根据重庆市低保政策规定，行动不便的老人、残疾人，无行为能力的精神病人、儿童申请享受低保待遇，有监护人、代理人的，由监护人、代理人以户主的名义申请；无监护人、代理人的，由社区居委会、村委会以户主的名义代为申请。

另外，鉴于社会保障给付具有私法上的财产属性，为鼓励交易与提高效率，法律亦应当使其能够通过法律行为实现转让、抵押或者继承，当然，具有强烈人身依附性的实物给付不在此列。我国目前仅以法律的形式确定了基本养老保险个人账户的可继承性，尚缺乏下位法与法规规章对具体操作办法以及如何与民法、继承法的相关内容衔接进行细化规定；至于转让和抵押，我国更是缺乏立法的支持与确认，虽然官方借贷机构不承认社会保障给付具有财产职能，但是在京沪等城市已有民间机构试水社保卡抵押放款。可以预见，随着社保资金规模的扩大与商品经济的发展，此类需求会越来越多，相关法律法规的建设需要进一步加强。