社会保险法律关系及其特点

（一）社会保障法律关系与社会保险法律关系

社会保障法律关系是指在社会保障活动中，社会保障法调整各类主体的行为而形成的权利义务关系。我国的社会保障制度包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利等内容，其中社会保险是核心内容，由于其采用保险的原理分散社会成员可能遭受的风险，需要社会成员缴费形成社会保险基金，^[14]因此参保人基于缴费与社会保障行政机关之间产生了一系列特殊的法律关系，这是社会救助等其他社会保障所没有的；又由于社会保险中的医疗保险给付和工伤保险给付无法由社会保障行政机关独立实施，需要借助第三方给付机构，因此在社会保障行政机关与给付机关、参保人与给付机关之间又形成了一系列特殊的法律关系。这些关系错综复杂，公法与私法性质交融，具有较强的代表性与概括性，所以本书将以社会保险法律关系为例，分析探究社会保障法律关系，以期产生举一反三的效果。

有学者指出，社会保险法法律关系可以有广义、狭义之分。广义的社会保险法律关系是指社会保险的主体在社会保险活动中依据社会保险法形成的各类权利义务关系，包括社会保险基础法律关系、社会保险行政法律关系、社会保险监督法律关系；狭义的社会保险法律关系仅指社会保险基础法律关系。^[15]

社会保险基础法律关系是指社会保险当事人之间依法形成的收取和缴纳社会保险费、发放和受领社会保险待遇给付的相互权利义务关系，也就是社会保险费征缴主体、参保人之间的社会保险费征缴法律关系，以及给付主体、给付提供机构和参保人之间的社会保险待遇给付法律关系，其中给付法律关系是社会保险法律中的基础，其他关系都是围绕着这种法律关系开展的。^[16]

社会保险行政管理法律关系是社会保险法在调整社会保险行政管理机关进行行政管理的过程中与行政相对人之间形成的法律关系。社会保险行政管理法律关系的内容主要包括，社会保险行政管理部门与社会保险经办机构之间的行政管理法律关系，社会保险经办机构与给付提供机构之间由于购买公共服务之间产生的行政合同关系等。社会保险行政管理部门和社会保险经办机构与用人单位、参保人之间的行政管理法律关系按照其性质也应当归属于社会保险行政关系，但是这种关系的主要内容是参保人的个人信息登记和缴费，因此我们可以把它归入社会保险基础法律关系。

社会保险监督法律关系是社会保险监督机构按照社会保险法的规定对社会保险法律、法规、政策的执行情况和社会保险基金进行监督的过程中，与被监督人之间形式的法律关系。

当然，如上一章中所述，社会保险制度中的各类法律关系由社会保障行政机关在履行社会福利政策的过程中与其他主体之间产生，因此均带有不同程度的公法属性，或者更确切地说是行政法属性，我们只是为了界定方便，才将其进行了如上的分类。

（二）社会保险法律关系

与其他法律关系一样，社会保险法律关系也由主体、客体和内容三类要素构成。

1.社会保险法律关系主体

（1）参保人。社会保险的参保人是指对社会保险标的具有保险利益并享有社会保险给付请求权的主体。有的教科书中将其称为投保人或被保险人，但是本书认为，这样的提法是存在一些问题的。投保人是商业保险上的概念，由于商业保险制度建立在一般民事合同的基础上，奉行私人自治原则，当事人是否购买一份保险合同完全取决于个人的意愿，因此是“主动地”成为商业保险法律关系的一方主体，而社会保险一般是强制保险，符合条件的公民无论个人意愿如何，都必须成为社会保险法律关系的主体，因此使用被动性较强的参保人概念似乎更加合适；被保险人也是一个来源于商业保险法的概念，商业保险的合同自由原则体现在购买保险合同的投保人、保险合同指向的被保险人和领受保险给付的受益人可以相互分离，而社会保险是一项建立在参保人身份基础之上的福利制度，参保人、被保险人和受益人一般情况下都是同一个主体，只有在特殊的情况下，才会出现三个主体分离的情况，例如我国职工基本医疗保险制度设置了个人账户，个人账户的资金在性质上属于私人财产，可以发生继承和转移，受益人就可能不再是参保职工，又例如在我国的失业保险制度中，失业人员在领取失业金期间死亡的，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金，受益人变成了参保人的遗属。在国外某些社保制度设计中也存在这种情况，例如在德国的家庭保险制度（Familienversicherung）中，参保人缴纳保费后，其配偶、未成年子女都可以免费获得医疗保险给付，在这种制度中，参保人与被保险人也不再是同一个人。

（2）征缴机构。社会保险的征缴机构是负责征收社会保险费或者社会保险税的机构。我国《社会保险法》第59条将确定社会保险费征收机构、制定具体实施步骤和办法的职能授权给国务院，而根据1999年的《社会保险费征缴暂行条例》，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收，因此在国务院的配套规定出台之前，社会保险经办机构和税务机关都可以作为征缴机构。

社会保险费征缴机构在性质上属于履行行政职权的公法法人，我国大多数统筹地区的社会保险经办机构都是参照公务员管理的纯公益性事业单位，具有一定的执法权。

（3）给付机构。社会保险的给付机构是负责发放社会保险待遇的机构。“给付”这个概念源于德国社会保障法中普遍使用的“Leistung”一词，意为作为社保债权人的公民要求作为债务人的国家所应实行的行为，由于社保给付关系建立在公法之债的基础上，因此给付一般是国家的作为义务。“给付”在我国社会保障法领域使用还较少，尽管理论界已经开始接受这一概念，但是2011年实施的《社会保险法》中仍沿用之前的“待遇”一词。有学者指出，“待遇”一般不具有普惠的可能，总与“享受”联系在一起，往往是单向发放的，不能形成请求权，劳动者缴纳了社会保险费，履行了法定义务，依法享有的正当权利，并非什么待遇的发放，这里使用趋于中性的“给付”一词更合适。事实上，我国台湾地区的“劳工保险条例”等文件中都是使用给付这个概念的。^[17]

根据我国《社会保险法》第73、74条的规定，社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇，另外还提供社会保险登记、个人权益记录等其他服务。因此社会保险经办机构是社会保险的给付机构。

另外根据《社会保险法》第72条的规定，社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障，不得在缴纳的保费中提取。

（4）给付提供机构。由于社会保险经办机构不具备某些给付提供职能，因此在基本医疗保险制度和工伤保险制度中，需要借助其他机构完成给付，例如定点医院和定点药店就是这类机构，它们与社保经办机构之间是行政法律关系，二者之间产生的争议需采用公法上的救济方式。

2.社会保险法律关系客体

法律关系客体是指法律关系主体之间的权利和义务所指向的对象，它是构成法律关系的要素之一，法律客体是法律关系发生和存在的前提。社会保险法律关系客体是社会保险关系主体的权利与义务所指的对象，可以是实物、劳务，也可以是金钱，与之对应的给付被称为实物给付、劳务给付和金钱给付。(www.xing528.com)

我国的社会保险制度中一般将前二种给付称为费用直接结算，后一种称为费用事后报销。例如，《社会保险法》第29条规定基本医疗保险参保人员由医保基金支付的医疗费用采用直接支付的方式就是一种劳务、实物给付的方式，而该法第30条规定的医保基金先行支付制度则属于金钱给付。社会保险法律关系的客体这种区分的意义在于在带有人身救助职能的基本医保与工伤保险项目中应当尽可能采取前二者给付方式，以减轻给付接收方的先行自付的资金压力。出于同样的考虑，即便是必须采用金钱给付的项目，如低保救济金、丧葬补助金与抚恤金的发放在特殊情况下也应当采用先行支付的方式。劳务、实务给付则不存在这样的问题。另外，从一般法理角度观之，金钱给付可以设置继承、抵押、扣押等制度，而前二者具有人身依附性，不能脱离给付接收人独立存在或转让。

应当指出的是，我国社会保障法学界对社会保险法律关系客体类型化的研究还处于起步阶段，立法上也大多缺乏相关的理论作为支撑。例如实物给付理论认为，为及时保障参保人生命、健康权益，社保项目应当采用基金先行支付制度，我国的基本医保和工伤保险对第三方责任造成的人身伤害也规定了基金先行支付方法，但是根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第10条，个人申请社保基金先行支付医疗待遇的，需提供各类票据作为证据。这意味着，基金先行支付制度仍需个人垫付，社保机构而后金钱给付，这与基本医保的实物给付存在着根本差别，受害的参保人仍然要先行负担高额医疗费用的压力，基金垫付的人身权益保障功能没有得到实现。又例如金钱给付类的社会保障项目一般需要较长时间的审批，因此在带有紧迫性救助功能的社会保障项目中也应当规定先行支付制度，而我国的社会保障立法中却鲜见类似规定。

3.社会保险法律关系内容

社会保险法律关系主体之间的权利、义务以及责任的分配是社会保险法律关系的内容。以法律关系主体为标准，社会保险法律关系的内容包括：

（1）国家管理机构的职权和义务。第一，社会保险资金的征收权。一般认为，社会保障是一项准公共产品，单纯依靠市场机制来实施必然会产生巨大的交易成本。通过法律法规形式，运用国家强制力对社会保障资金进行征收、管理、运营、给付，可以以较低的成本获得较高的经济效率。从实质来看，社会保险费的征收是借助公权力参与国民经济的初次分配，因此，社会保险费的征收无须征得法定义务人的同意。从实施情况来看，我国社会保障资金的征收程序还有待于法律法规的完善，例如，很多地区地方不同险种的社会保险费征收机构不统一，影响了征缴效率，增加了征收成本，同时也不方便单位和个人缴费。从发展的趋势来看，未来各类社会保险费的征缴机构应当统一为社会保险经办机构。

第二，社会保险资金的管理权。社会保险中基金数额比较大的项目，如养老社会保险，在我国实行社会统筹和个人账户相结合的模式，在养老金给付上实行现收现付和积累相结合的方式，必然会涉及大量的资金流转，这种资金流转具体表现为养老基金的筹集、运营和发放，也就必然要求社会保障管理机构对征收的保障资金进行有效的管理，确保基金安全化解社保基金风险的考验。

第三，社会保险基金的运营权。社保基金是国家重要的财力储备，其安全性极为重要。为保证社会保障制度的长期持续性的运作，社会保障基金必须科学确定投资组合和策略，建立规范化、科学化的长效保值增值机制，通过有效运营提高基金投资收益率，确保其保值、增值。可以通过直接投资收益稳定、盈利性高的基础设施和固定资产，或进入不动产抵押二级市场等多种方式，拓展适合社会保障基金安全性、盈利性、流动性特点的投资渠道。为此，法律必须对该基金的运营权、保值增值的途径有严格的限制。否则，在强大的利益驱动下，某些机构或个人就不可避免地把这部分资金投入股票、期货等高风险行业进行运作，若出现亏损后果将不堪设想。

根据《社会保险法》第19条规定，社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。按照现行文件精神，基本养老保险基金在留存一定数额的基金后，可以用来存银行或者购买国债。基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。但除养老保险基金之外的其他险种的基金，并没有规定相应的运营管理办法。同时，在实际运营中，基本养老保险基金结存部分通常只能是一年期存款，购买国债难以兑现。从长期来看，基本养老金要想免受通胀侵袭实现保值增值，管理运营应更加市场化，有必要尽快入市。未来应当以贯彻执行《社会保险法》为契机，在社会保险基金运营主体、运营办法、运营效果评价方面作出具体规定，以便确保社会保险基金安全增值。

第四，社会保险金的给付权和义务。社会保险经办机构的保险金给付权是与符合法定条件的全体社会成员领取社会保险金权利相对应的概念，从这个意义上说，社会保险金给付的权利同时又是社会保障机构的义务。因此，社会保险金给付权是一种法定的职权，相对方必须为或不为一定行为。但在社会保险金给付时，经办机构并不是消极被动地履行其支付义务，而是对受领者拥有资格审查权或确认权。如领取失业保险金之前，失业人员须提供失业证明、缴纳失业费期限等证明材料，失业保险管理机构依法予以审查其是否符合条件，并有权决定给予失业人员多长的保障时间、多少保障待遇等。此外，国家社会保障管理机构还有接受监督等义务，如《社会保险法》第71条规定，全国社会保障基金应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。^[18]

第五，社会保险金给付的信息附随义务。公民不可能人人都是社保专家，在纷繁复杂的社会保障法规面前，如果不能得到国家社会保障机关充分的信息和建议，往往无所适从，从而可能在事实上无法行使给付请求权。因此，《社会保险法》《社会保险经办机构内部控制暂行办法》《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》中都对社会保险经办机构的信息保管和提供义务以及给参保人的咨询义务作了规定。例如根据《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第3条第2款，参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄后，累计缴费不足15年（含依照第2条规定延长缴费），且未转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险的，个人可以书面申请终止职工基本养老保险关系。社会保险经办机构收到申请后，应当书面告知其转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险的权利以及终止职工基本养老保险关系的后果，经本人书面确认后，终止其职工基本养老保险关系，并将个人账户储存额一次性支付给本人。

从实践看，近年来在基本养老保险和医疗保险关系接续转移和主体身份变更引发的保险给付发放领域，单位与个人就社保经办机构拒绝答复、未予告知以及错误告知造成的权利损害产生的争议已经初露端倪。我们断言，随着社会保障事业的深入开展与公民权利意识的觉醒，此类纠纷将会层出不穷，然而我国现有法律法规并没有对违反信息附随义务的法律后果作具体的规定，未来有必要将社保机构对瑕疵咨询的后果进行补偿确定为一项独立的责任制度。

（2）公民的权利和义务。社会保障归根结底是围绕社会成员的生存和发展而进行的制度安排，因此社会成员享有社会保障权是整个社会保障制度的核心。在以对价给付为主要特征的社会保险项目中，参保人领取保险金给付需要以履行缴费义务为前提；在以非对价给付为前提的社会保障项目，如社会救助、社会福利等项目中，受保障者不需要履行缴纳义务，政府与社会用一种净投入实现受益者单方面的权利，保障全体社会成员共享社会发展的成果。公民在社会保障方面具体权利和义务主要包括：

第一，社会保障待遇的给付请求权。当发生法律规定的保障利益事项时，社会成员有请求给付保障待遇的权利，若社会成员不提出请求，则不能享受这项权利。从这一层面上看，社会保障待遇请求权是一种债权，社会成员当然也可以自愿放弃这一权利。社会保障待遇的给付请求权还表现为社会保障待遇给付受领权，即接受社会保障待遇的权利，如接受培训、领取退休金等。而参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，则有按月领取养老保险金的权利。

第二，社会保障待遇的法律救济权。即当社会保障权不能正常实现时，社会成员有请求有关国家机关或仲裁机构依法给予保护的权利。

第三，协助义务。如社会成员在提出给付社会救济金申请时，负有协助社会保障管理机构进行调查的义务。

第四，缴纳社会保险金的义务。社会成员应承担缴纳社会保险金的义务，附随的权利是可以查询个人缴费记录、监督本单位为其缴费情况等。

此外，按照主体标准，社会保险法律关系的内容还应当包括给付提供机构的权利和义务。在政府公共服务提供机制创新背景下，越来越多的私法主体和非营利组织承担起社会保险、社会救助、社会慈善给付的职能，如民营养老院参与政府提供的基本养老保障，商业保险公司参与城乡居民基本医保体系建设，等等。私人履行社会保障给付任务的法律地位应当如何界定？其与政府之间权利义务应当划分？这些问题尚在持续探讨之中，亦无定论。教材应当对已成定论的问题进行重点阐述，鉴于此，本书不进行深入研究。