社会保障法的基本原则及研究前沿

我国学界对社会保障法的基本原则历来存在较大分歧，尤其是在20世纪90年代社会主义市场经济体制建立伊始，社会保障法律体系尚未形成之时。^[9]本书认为，我国社会保障法的基本原则必须坚持以实定法为标准，以规范法学的研究方法确定之，经济学、管理学、社会学等学科对社会保障的理解仅仅能够作为我们确定法律基本原则的参考。在尚不存在完备的法律规范体系之时，法学研究停留在立法研究的层次上，来自非法学学科的方法论对社会保障法基本原则的研究自然是具有重大意义的，而在我国业已基本形成以社会保险法、社会救助法、老年人权益保障法、军人保险法以及相关的法律法规、司法解释为组成部分的社会保障法体系的现状下，规范法学的研究方法是值得肯定和尝试的。综合以上考虑，本书将以下原则确定为社会保障法的基本原则：

（一）人权保障原则

人权首先是一个国际法上的概念，是指人所享有或应享有的基本权利。1948年，联合国大会颁布的《世界人权宣言》中列举了所有人都有权享受的各种基本权利和自由，这部法律文件与其后的两部国际公约——《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》共同构成了国际人权宪章法案。许多学者、律师和法庭的判决书也经常引述《世界人权宣言》中的一些条款来佐证自己的立场。这些法案将公民社会保障权规定为“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”，此外，与社会福利相关的“基本和初级阶段教育权”和“母亲与儿童的特别照顾与协助权”也被写入了法案中。

2004年，我国首次将“国家尊重和保障人权”写入了宪法。在现代社会中，最基础的人权就是生存权，国家保障公民生存权的重要手段就是通过立法建立社会保障制度来实现的。法律并非只具备工具理性的特征，其自身所包含的公民权利保障内容应当作为国家存在的目的和法律的内在价值，在此意义上，现代国家建立社会保障制度的首要目的不应当是维护社会稳定，保障公民的社会保障权才是社会保障法立法与实施的起点和最终落脚点。因此，人权保障原则是社会保障法最重要的原则。

各类社会保障立法中对人权保障原则的措辞略有不同，有的是从立法目的角度出发，如《社会保险法》第1条规定，制定该法的目的是“为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定”，有的是直接从权益保障的角度出发，如《老年人权益保障法》第3条第2款规定，“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利”，有的更加突出了生存权保障的特征，如《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》[以下简称《社会救助法（征求意见稿）》]将立法目的规定为“保障公民的基本生活，促进社会公平与和谐”，但是，社会保障法的人权保障属性是彼此相通的，具有内容上的一致性。

值得指出的是，人权保障原则在宪法和社会保障法中的表现方式和司法实践意义是截然不同的。一般而言，与自由权保护条款相区别，宪法中与社会权相关的条款仅具有宣示意义和佐证其他基本权利（如平等权）的辅助功能。以德国宪法中的社会国原则为例，从联邦宪法法院六十多年的司法实践来看，该原则大多是论证中的套话，对判决结果并不重要，其实现主要依靠具体的社会保障立法。^[10]也就是说，当公民认为自己的社会保障权未能通过国家积极的作为而实现时，只能依据具体的社会保障法律法规寻求司法保护，不能依据宪法，更不能依据国际条约（即使本国已签署的，转化为国内法的条约也不可以）要求国家发放给付。这是因为，其一，社会保障是一类以增加财政预算为前提的具有敏感政治性的公共事务，应当由具有直接民主正当性的议会决定是否进行社保给付，以司法判决代替议会立法将使社会保障丧失政治上的合法性；其二，在现代社会，社会保障事务的专业化程度较高，政策性较强，过度行使司法权将使这项事业丧失决策的科学性和专业性。^[11]

我国《宪法》第45、46条规定了公民的社会保障权，与西方宪政国家相比，这样的规定更加明确和具体，但是考虑到此项权利在法理上的不可诉性以及我国宪法基本权利更偏重于宣示性的意义，而且我国尚未建立起严格意义上的违宪审查制度，因此，我国公民社会保障权的人权保障功能只能依靠一般立法和相应的司法途径来实现。

（二）保障水平与社会经济发展水平相适应原则

在社会保障立法实践当中，要考虑到社会发展水平对社会保障水平的客观要求，同时还要正确估量所处历史时期的经济承受能力，将维护社会保障制度的可持续发展作为根本目标，结合各种短期利益和长期利益，体现出社会保障与社会生产力发展水平相适应，与经济、社会相互协调、相互促进的原则。社会保障水平与经济发展水平相适应的原则体现在多部法律法规之中。

在宪法中，2004年3月第十届全国人大二次会议通过的宪法修正案中明确提出将此原则作为社会保障制度的基本原则。根据《宪法》第一章“总纲”第14条第3款和第4款的规定，国家应当合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活，并建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。从系统解释的角度看，宪法在总纲中的确认表明了立法者已经将该原则作为我国基本经济制度中的一部分。此外，《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”中对此原则也有若干更加具体的规定，如第42条规定的国家“在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”等。

在全国人大颁布的各类社会保障类法律中，保障水平与社会经济发展水平相适应原则一般都会作为基本原则规定在法律的总则中，统领所有条款。例如，《社会保险法》第3条规定社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应；《军人保险法》第3条规定军人保险要与社会保险制度相衔接，与经济社会发展水平相适应；《劳动法》在第九章“社会保险和福利”中单列第71条规定“社会保险水平应当与社会经济发展水平和社会承受能力相适应”；《社会救助法（征求意见稿）》第4条第1项以更加明确的方式将救助与经济社会发展水平相适应的原则确定为该法律的基本原则。

在具体实施社会保障法律的行政法规、部门规章、地方法规与地方规章中，该原则不仅被确定为社会保障制度的基本原则，而且在具体的制度设计中该原则的精神也随处可见。例如，1998年颁布的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号）第1条第2款规定，基本医疗保险的水平要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应，在之后的关于医保缴费水平的条文中提出“随着经济发展，用人单位和职工缴费率可作相应调整”。(www.xing528.com)

（三）普遍性为主、特殊性为辅的原则

法律规范是一种普遍性的规范，制定法律应当针对不特定的多数人，将某些特殊群体排除在外的做法不符合法律的精神。社会保障立法更应当考虑到全体社会成员的利益和需要，并应当广泛地适用于全体社会成员，使所有公民都能够分享经济发展和社会进步带来的成果。但是同时，各类社会成员对社会保障的需求是不一样的，再加之在中国这样幅员辽阔、人口众多、地区发展不平衡、阶层结构较为复杂的社会中，也不可能在社会保障待遇方面“一刀切”，因此应当在建立全国范围内各类人群统一的社会保障法律制度的大前提下，充分承认城乡差距、地域差距和各类人群的身份差距，适当兼顾各类特殊情况。

如何确定社会保障立法普遍性的主导地位和特殊性的辅助性地位，意即如何确定二者之间的界限乃该原则关键之所在。我们认为应当坚持这样的原则，为不同人群设计实质上统一的社保制度是普遍性原则的表现，在同一制度内部按照不同人群的个体差异设计不同的具体制度是特殊性辅助作用的表现。我们反对为不同人群建立实质上完全不同的社会保障制度，这样的制度设计违反了作为公民基本权利的平等权，结果必然是公民不能够平等地享有在其生活困难时从国家和社会获得物质帮助的权利，原本全民共享的成果变成一部分人的特权，另一部分人被不公平地排斥在外。

以我国的基本养老保险为例，《社会保险法》将我国境内所有用人单位和个人都纳入社会保险的覆盖范围内，基本养老保险覆盖了我国城乡全体居民，以实现“老有所养、病有所医”，这是社会保障法律制度普遍性的体现，但是我国城乡发展水平差距较大，不同人群之间的收入也存在差距，不可能完全按照同样的标准缴费，所以必须坚持同一制度内部设计不同具体制度的做法。《社会保险法》分别在第10条、第20条和第22条规定了职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险三项制度，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，此外，该法第95条、第96条、第97条将农民工（进城务工的农村居民）、被征地农民、在中国境内就业的外国人均纳入社会保险的适用范围。各类人群在缴费方式、给付方式基本统一的养老保险制度下，分别参加具体做法略有差异的险种，由此实现了养老保险的全民覆盖。

但是，《社会保险法》第10条第3款将公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险办法授权给国务院另行规定的做法似乎有违社会保障的普遍性原则。由系统解释论角度观之，《社会保险法》中单列一项条款对公务员和参公管理人员的养老办法进行说明，表明了立法者认为这些人群仍需要参加社会保险，仅仅是与一般城乡居民相比，他们的养老保险制度略有不同而已。但是，随着计划经济时代向市场经济的转型，我国养老领域逐步形成了养老金“双轨制”：机关事业单位和企业职工的养老保险在统筹方式、支付渠道、支付标准等核心制度设计上完全不同，这偏离了社会保障普遍性为主、特殊性为辅的原则，主次顺序出现颠倒。随着改革开放的不断深入，这种体制的弊端越来越明显，同等学历、同等职称、同等职务、同等技能、同等贡献的人因退休时的单位性质不同，退休金也存在差距。随着养老“双轨制”的运行，它所造成的社会不公以及对社会就业平衡和人才合理流动的影响逐渐显现，成为一项亟待改革的制度。

（四）公平原则

社会保障作为一种国民收入再分配形式，应当以社会公平为追求目标，失去了公平特征的社会保障就不再是现代意义上的社会保障。因此有学者指出，个人养老储蓄账户也可以防范老年风险，但这绝不是社会保障，因此，完全的个人账户制社保模式并非真正的社会保障。^[12]

社会保障立法必须遵循公平原则，只有在坚持了公平原则之后才能考虑效率问题。从立法过程和立法方式来看，社会保障制度可以遵循公平与效率相结合的原则，但是，从法律中反映出来的社会保障制度应当着重考虑社会公平问题，这是现代社会保障制度能够实现社会长期稳定、和谐发展和经济可持续发展的重要保证，是“维系、润滑、保障机制”的根本要求。^[13]

与其他原则不同，各类社会保障立法较少地将公平性原则规定在总则之中，这项原则体现在具体的社会保障法律制度之中。一般来说，公平原则主要体现在以非对价给付为主要特征的社会保障制度中，以对价给付为主要特征的社会保障制度体现得不甚明显。在非对价给付的社会保障制度中，公民只要满足享受待遇的条件即可申请获得给付，无需向国家支付任何对价；对价给付的社会保障则恰好相反。

社会救助是典型的一类以非对价给付为主要特征的社会保障制度，我国《社会救助法（征求意见稿）》第4条第5项将公平原则确定为该法的基本原则，并在居民最低生活保障、专项救助和自然灾害救助等制度方面有很好的贯彻。社会保险强调劳动者享受社会保险的权利和缴纳社会保险费的义务相联系，需要参保人支付作为对价的保费，如我国的社会保险制度以用人单位、职工个人缴费为主要筹资渠道，国家单方面补贴仅发挥补充性作用。职工享受的社会保险待遇，尤其是养老保险、失业保险待遇要将个人缴费多少和缴费年限挂钩。根据《社会保险法》第46条的规定，失业人员失业前用人单位和本人累计缴费满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。这些制度中，以效率为导向的制度设计倾向较为明显，公平性原则发挥的作用相对要弱一些。当然，并非所有的社会保险制度都偏重于实现效率，例如职工基本医疗保险制度的给付待遇则明显遵循了公平原则。根据我国《社会保险法》和《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的相关规定，职工工资在当地社会平均工资的60%和三倍以下范围内，用人单位要按照工资总额的6%，职工个人要按照2%缴纳基本医疗保险费，用人单位缴纳部分的70%左右进入社会统筹，这样，收入较多的职工将会向基本医保基金缴纳较多的保费，而在给付方面，所有的参保人都享受同样的医保待遇。