社会保障法的历史及其重要性

从某种程度上说，法律研究也是对法律史的研究，社会保障法亦不例外。社会保障法的历史与社会保障制度的演进是密不可分的，如前所述，现代国家通常都通过颁布法律的方式建立社会保障制度，因此从某种意义上说，社会保障制度的发展史也就是社会保障法的发展史。

（一）西方国家社会保障法的历史演进

1.最早的社会保障立法

我国理论界一般认为作为实体法的社会保障法最早源于英国中世纪的济贫立法，在欧洲的前工业社会，以济贫为主要内容的社会保障职能一般由宗教组织实施。从1531年到16世纪末，英国国王颁布了一系列的单行法令，规定教区要对没有亲属供养的区内贫民负责，健壮贫民被强制劳动，无劳动能力的老弱病残者以收容和救助两种方式保障其生活，孤儿以收养、家庭辅助和寄养予以抚养。1601年，伊丽莎白女王将之前颁布的所有法令汇总编纂成为《济贫法》，这就是历史上赫赫有名的《伊丽莎白济贫法》。社会保障制度第一次披上了法制的外衣，与中世纪救助济贫主要依靠教会和封建君主的仁慈和良心相比，这的确是一项历史性的进步。

但是，英国的《济贫法》与现代社会保障法相比，存在着本质的区别。英国政府颁布《济贫法》旨在摆脱社会动荡、缓解社会危机。15世纪、16世纪，随着英国工商业的兴起，农民对封建主的人身依附关系逐步瓦解，成千上万的农民被剥夺了生产资料，同时也失去了基本的生产和生活来源，他们只能离开土地涌向城市，许多人在没有工作的情况下沦为城镇游民和乞讨人群，引发了严重的社会矛盾和冲突。《济贫法》采用的救济措施是一方面强迫劳动，另一方面施行慈善救济，以前者为主，后者为辅，大量贫民被强制以接受奴役和丧失尊严为代价换取救济。应当说，这部法律不仅没有体现现代社会保障法律遵循的人权保障原则和公平原则，而且甚至直接充当着强化英国新兴的王权政府统治秩序的工具。

2.现代意义上的社会保障立法

通说认为，现代意义上的社会保障立法始于19世纪的工业化运动，德国俾斯麦政府在19世纪末颁布的一系列社会保险法律是现代社会保障法的最早渊源。19世纪中期，德国开始了轰轰烈烈的工业革命进程，借助先天的煤炭、铁矿资源，德国很快在采矿、冶金、化工等工业部门取得了突飞猛进的发展。由此带来的是工人阶级力量的壮大以及在工资待遇、安全生产条件等方面与资本家之间形成的矛盾与对抗。在当时德国社会政策学者和历史学派学者的影响下，统治者认为工人阶级与资本家之间的矛盾是可以调和的，可以通过制定社会政策和社会立法来安抚劳动者，缓解劳资冲突。刚刚完成国家统一的俾斯麦政府在1883年、1884年和1889年先后颁布了三部社会保险法律——《疾病保险法》《工伤事故保险法》《老年残疾保险法》，这三部法律确立了社会保险法的理念和基本原则，开创了社会保障立法之先河。

这之后，德国又不断地颁布新的社会保险法律扩大社会保险的适用范围，如1911年颁布了《孤儿寡妇保险法》，将疾病保险、工伤保险和养老保险合并为统一的社会保险项目；1927年颁布了《职业介绍和失业保险法》，逐步建立起市场经济条件下全面保障劳动者的社会保障项目；1994年颁布了《护理保险法》，建立了长期护理保险制度以应对老龄化危机。从20世纪中后期开始，德国还秉承着潘德克顿法学对概念分析和法律结构体系构造的一贯逻辑，以其深厚的法学资源作为背景，将各类社会保障法律汇编成社会法典（Sozialgesetzbuch），共分十编，全面涵盖了各类社会保障项目立法和社会保障行政程序、个人信息保护立法等内容。

有学者指出，德国的社会保障立法虽然一开始带有“怀柔”的色彩，被称为“俾斯麦先生的社会主义”，严格地说并不完全以承认和尊重国民的基本生存权利为导向，但是客观上确立了国家在保障国民生存权益方面的责任，确立了社会共同责任机制的形成。尤其是二战以后的社会保障立法，德国政府全面反思在国家社会主义时期犯下的错误，将基本法中确立的保护“人格尊严”（Menschenwürde）作为立法导向，在保障项目上将“基本的有尊严的生存”作为重点，重在解决劳动者的后顾之忧，将社会成员的生存保障确立为合法权利。因此，“社会保险立法的出现，才真正意味着现代社会保障立法的产生”。^[3]

3.世界上第一部社会保障法

一直以来，美国都是自由市场经济的代表，自由主义者的主张深刻地影响了美国经济政策和法律的制定。他们反对以平等和社会福利为目的的收入再分配措施，极力维护个人自由和市场自由。美国早期的社会保障制度遵循传统的价值观，以家庭自我保障为主，以私营机构经办、个人自愿捐款的慈善事业为补充，仅通过市场自身的调解就可以保障社会成员的基本生存权。1929年至1933年的经济大萧条使众多美国人一夜之间失去了工作、毕生的积蓄和养老金，流离失所、混迹街头，中产阶级的生活也收到极大的影响，决策者们逐步认识到造成贫困的原因并非只有个人懒惰，在工业社会中，需要通过国家干预克服自由经济制度的弱点，增进公民的安全保障。1934年，罗斯福成立了“美国经济保障委员会”，提出了社会保障法案，并在1935年8月14日签发了第一部《社会保障法案》。

这部法律的主要内容包括建立独立的社会保障署，负责实施全联邦的社会保障计划；建立由雇主和雇员缴纳的养老保险税为主要基金来源的养老保险制度；实施失业保险计划，强制雇员人数在8人以上的雇主缴纳失业保险税；由州政府实施老年人和儿童福利、社会救助和公共卫生措施，联邦政府予以资助。

美国的《社会保障法案》第一次使用了“社会保障”的概念，并首次在一部法典中全面规定了社会保险、社会救助、社会福利和社会救助等社会保障项目，确立了社会保障的普遍性原则和社会性原则，因此在世界社会保障立法史上具有十分重要的意义。值得指出的是，我国“社会保障法”的概念也来自于美国，近年来虽然中国法学界对“社会法”这一概念的内涵和外延存在诸多争议，但是对“社会保障法”这一法律部门所涵盖的领域还是较为一致的，即包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利在内的社会保障性质的立法，而这一涵盖范围最早来源于美国1935年颁布的《社会保障法案》。

4.英国“贝弗里奇报告”——二战后的“福利国家”立法

1929—1933年的世界经济危机给英国社会造成了巨大的动荡，失业和贫困成为政府不得不面对的严峻问题。在凯恩斯主义的影响下，英国的决策者逐渐认识到经济危机中出现的各类问题是传统的保守主义经济政策难以解决的，资本主义不存在自动达成充分就业均衡的机制，因此政府必须积极干预经济，通过积极的财政政策实现充分就业。1942年，在凯恩斯主义的福利政策主张下，时任英国社会保险和联合事业部委员会主席的贝弗里奇爵士主持撰写了《社会保险及相关服务》的报告，即著名的“贝弗里奇报告”，1945年英国工党上台后开始实施“贝弗里奇报告”的内容，制定了一系列的社会保障立法，包括1945年《家庭补助法》，1946年《国民保险法》《工业伤害保险法》《国民健康服务法》，1948年《国民救济法》，这五部法律于1948年7月5日同时生效，英国就此建立了包括失业、疾病、伤残、养老、死亡和家庭补贴等内容在内的福利国家模式下的社会保障体系，英国政府就此宣布建成了世界上第一个“福利国家”。这之后，北欧诸国陆续仿效英国模式建立了社会保障制度。

（二）我国社会保障法的历史演进

我国的社会保障立法是与国家的基本经济制度和经济政策密切联系在一起的。概括来看，可分为五个阶段，即中华人民共和国成立初期的社会保障初建时期、“文革”中的社会保障停滞时期、改革开放初期的社会保障恢复时期、社会主义市场经济体制下的社会保障全面发展时期以及新时期下社会保障全面深化时期。

1.中华人民共和国成立初期的社会保障初建时期

与现代社会保障制度类似的济贫、赈灾、抚恤、慈善行为在中国古代即已有之，然而1949年以来逐步建立起来的社会保障制度虽然与历史上的社会保障实践有着千丝万缕的联系，而且中国传统文化中“注重亲情、注重家族、注重孝道”的理念对建立现代社会保障制度也有着潜移默化的影响，但是前者与后者之间并无直接的继承关系。

1949年颁布的、充当临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》就对社会优抚问题有所规定，对于战争中牺牲的革命军烈属和参加革命战争的残疾、退伍军人，由人民政府给予安置，并逐步实行劳动保险制度。1951年，当时的政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，为城镇机关、事业单位以外的企业职工确立了劳动保险制度；1952年政务院颁布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，延续至今的公费医疗制度从此建立；1955年国务院通过并颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等四部行政法规，确立了国家机关、事业单位职工退休、退职制度；1956年，第一届全国人大第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，建立了面向农村残老残幼的“五保”制度。至1956年，中国已经初步建成以政府为主要责任主体、城乡单位负担共同责任并一起组织实施的比较完整的社会保障体系。(www.xing528.com)

自1957年起，随着“三大改造”任务的完成，国家又颁布了一系列的行政法规和部门规章对原有的社会保障内容进行了一些改革，如城镇职工的退休制度从劳动保险制度中独立出来，运作更加规范化和正常化，扩大了社会保险的覆盖范围，农村五保制度和合作医疗制度得到了一定程度的完善，等等。概括而言，我国政府在第一个阶段建立了与计划经济相配套的典型的国家—单位保障制度。

2.“文革”中的社会保障停滞时期

在此时期，国家—集体—个人利益进入高度“一致”的时期，国家和单位对社会成员提供保障被视为社会主义制度的当然内容和优越性的表现，劳动部门被削弱，社会保障与各个单位的生产活动和劳动分配混同在一起。1969年，财政部发布了《关于国营企业财务工作中的几项制度的改革意见（草案）》，国营企业一律停止提取劳动保险费，所需费用在企业营业外列支，职工待遇按照国家的政策规定执行，同时异地支付社会保险待遇的办法也被停止，原有的以社会统筹为主要特征的劳动保险模式演变成为企业实报实销的“企业保险”或单位保险模式。社会保障实际上由各个单位组织来维持和延续，很大程度上走向自我封闭的单位化。

在农村，该时期合作医疗出现了超常规的发展态势。至1977年底，合作医疗覆盖农村人口达80%以上。这项制度不仅在国内受到农民群众的欢迎，而且在国际上也得到了好评。世界银行和世界卫生组织曾把中国农村合作医疗称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。联合国妇女儿童基金会在1980—1981年年报中称： “中国的赤脚医生制度在落后的农村地区提供了初级护理，为不发达国家提高医疗卫生水平提供了样板。”当然，总体来看，这一时期的农村医疗保障体系框架脆弱，脱离农村生产力水平，在很大程度上处于畸形发展状态。从立法形式来看，政策是建立和调整合作医疗的主要方式，法律规范仅发挥了辅助作用，这无疑削弱了合作医疗制度的稳定性与可持续性。^[4]

3.改革开放初期的社会保障恢复时期

1978年对于中国社会保障制度变迁来说，是非常重要的一年，中国共产党第十一届三中全会的召开为扭转以往的较混乱状态，为建立新形势下的社会保障制度创造了良好的政治和社会条件。同年通过的《中华人民共和国宪法》在第48、49、50条中对劳动者的福利、养老、疾病医疗以及劳动者丧失劳动能力的物质帮助和对残疾军人、烈士家属等的生活保障问题进行了原则性的规定；国家重新设置了民政部，劳动部门的工作也开始恢复正常。国务院通过颁布《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》，一定程度上恢复了退休养老制度，同时建立起一种待遇独特的退休制度——离休制度，退休与离休共同构成了目前中国的退休养老制度体系。

值得一提的是，1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》对公民社会权益的规定是十分全面的，该法第43条规定了国家发展劳动者休息与修养的设施和休假问题，第44条规定了国家机关、事业单位职工的退休保障，第45条规定了公民从国家和社会获得物质帮助的权利，第46条规定了公民受教育的权利，第48、49条规定了妇女、儿童权益保障问题。

总体而言，这一阶段的社会保障立法仍然集中在解决历史遗留问题和恢复被破坏的退休制度方面，虽然某些地区也在劳保医疗、退休费用统筹方面进行了一定的试验，但是仍然没有触动国家—单位保障制度的根本。

4.社会主义市场经济体制下的社会保障全面发展时期

学界认为，1986年4月12日第六届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》是社会保障发展史和社会保障立法史上的一件大事。这部文件首次提出了“社会保障”的概念，而且单独设置一章阐述了社会保障的改革和社会化问题，社会保障被明确为与计划经济时代国家负责、单位包办保障制度的对立物被正式载入国家发展计划之中。同年7月，国务院颁布了两项行政法规——《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，用国营企业职工劳动合同制取代了计划经济时代的“铁饭碗”制度，同时规定职工的退休养老保险实行社会统筹并由企业和个人分缴保险费，这标志着新时期的社会保障立法开始消除单位化的烙印，社会保障制度进入制度重构时期。

新时期社会保障立法另一标志性事件是1993年11月14日党的第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中将社会保障制度确认为市场经济正常运行的维系机制，并将其作为市场经济体系的五大支柱之一。这部文件中明确要求“建立多层次的社会保障体系”，并确认了“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”以及“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同分担，实行社会统筹和个人帐户相结合”等具体制度内容。1994年，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，五保工作实现了规范化，此后，国务院以及劳动部、民政部先后颁布了一系列的行政法规和部门规章推进各项社会保障制度改革，其中重要的包括《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（1995）、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997）、《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（1997）、《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（1997）等。这一阶段的社会保障立法随着经济体制改革步伐加快而加快，体现了为社会主义市场经济服务的特征。

值得一提的是，1994年7月5日第八届全国人大常委会第八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》，该法单列第九章规定了劳动者的社会保险和社会福利，第一次以法律的形式明确了社会保险和社会福利在劳资关系和社会保障体系中的重要地位。

当然，这一阶段的社会保障立法亦存在缺陷——社保工作的重点放在城镇，农村的养老保障和医疗保障制度始终没有建立起来，之前的合作医疗在整个20世纪八九十年代日益萎缩。据统计，至1997年合作医疗覆盖率仅为全国行政村的17%，参保农民仅为9.6%。从国务院颁布的为数不多的政策性文件来看，政府并未被要求在合作医疗制度构建中承担组织管理的角色，与之前高度集权、全能型的“人民公社”推行的制度相比，这个时期的合作医疗将“农民”作为主体，集体经济只承担“支持”作用，抑制了地方政府的积极性。^[5]

5.新时期下社会保障全面深化时期

在20世纪末，社会保障逐渐成为中国基本的一项社会制度。1998年以来，先后发布了《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（1998）、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998）、《失业保险条例》（1999）、《社会保险费征缴暂行条例》（1999）、《住房公积金管理条例》（1999）、《城市居民最低生活保障条例》（1999）、《工伤保险条例》（2003）等一系列行政规范和法规性文件，这些文件规范并指导着社会保障制度向国家主导、社会成员人均共同分担的方向发展。社会保障不再是促进经济体制改革和经济发展的工具，而是为了整个社会经济协调稳定发展服务。

农村社会保障制度建设方面，2002年10月颁布并实施的《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确指出要逐步“建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，中央财政与地方财政要为参保农民安排医疗补助资金，这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入。2009年颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中将农民养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，作为由政府组织实施的一项社会养老保险制度。

2004年3月，第十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”写入了宪法，揭示了国民的社会保障权益正在得到确立，预示着中国的社会保障立法迈向一个全新的以权利为导向的新时期。2010年10月28日是中国社保立法史上值得纪念的一天，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）。从1994年《劳动法》规定了社会保险制度之后，社会保险法就列入了国家立法规划，时隔16年，历经四次审议，该法最终于2011年7月1日起正式实施，这标志着中国社会保障改革开始从长期试验性状态走向了定型、稳定、可持续发展的新阶段。尽管这部社会保险法中的若干规定过于原则化，授权性条款过多，但是现阶段中国急需一部综合性的法律，把社会保险的一些基本原则确定下来，使之纳入法制化轨道，发挥法律对实践活动的推动作用。从这个意义上说，这部法律的积极作用是非常明显的。

社会保险法实施后，一大批配套的法律法规陆续出台，我国社会保险法律体系日趋完善。2010年国务院修订了《工伤保险条例》，人力资源和社会保障部修订了《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》等三项部门规章，并于2011年1月1日起实施。2011年发布了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》；人力资源和社会保障部公布了《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》《社会保险个人权益记录管理办法》《社会保险基金先行支付暂行办法》等文件，于2011年7月1日起施行。2012年4月，第十一届全国人大常委会二十六次会议通过了《中华人民共和国军人保险法》（以下简称《军人保险法》），弥补了军人社保事务缺乏规范的不足。

新时期中国社会保障立法的主要特点是将社会保障上升为国家立法规范的层次，进一步明晰了政府在社会保障制度中的主导责任，并根据责任分担的原则明晰了中央政府、地方政府、企业、社会、个人的社会保障责任，发挥多元主体的积极性，逐步建立起一套健全完善的社会保障法律体系。未来社会保障立法的方向应当是提高立法层次，摆脱各级政府颁布的社会保障“软法”和政策调整与规制，克服地方立法带来的“碎片化”现象与地方行政权限过大带来的“监督不足”的缺陷，同时将以公民权利保障作为立法的主线，实现公民社会保障权利的可诉化，寻求多元的纠纷解决机制。