社会保障与社会保障法

社会保障法系指一切以社会保障为内容的法律规范的总称。“社会保障”一词源自英文“social security”，也可直译成“社会安全”。1944年在美国召开的第二十六届国际劳工大会上通过的《费城宣言》（Declaration of Philadelphia）第一次使用了“社会保障”这个概念，1935年美国罗斯福政府颁布的《社会保障法案》（Social Security Act）被认为是人类历史上的第一部社会保障立法。与社会保障法相近的概念是社会法，通说认为，社会保障法是一个英美法上的概念，欧陆国家尤其是德国使用的社会法的概念。由于内涵与外延比较特殊，因此，不能完全将社会保障法等同于社会法。

（一）社会保障

1.社会保障的概念界定

“社会保障”一概念之所指对于确定社会保障法的调整范围至关重要。各国学界与实务界对社会保障的定义纷繁复杂，即使在一国之内，不同的历史时期国民与执政者价值取向和认知视角不同也导致了社会保障这一概念存在巨大的差异。因此，没有全球统一的社会保障理论界定，也没有全球统一的社会保障制度。

根据现有的文献资料，我们可以将有代表性的关于社会保障概念的界定列举如下：

国际劳工组织在1942年出版的文献中认为，社会保障的内容是“通过一定的组织对这个组织的成员面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或者治疗疾病，失业时资助并帮助他重新找到工作”。

作为世界上第一个建立社会保险制度的国家，德国将社会保障理解为社会市场经济制度中的社会公平和社会安全，社会保障是对竞争中不幸失败的那些人提供有尊严的基本的生活保障。作为社会保障“莱茵模式”的代表国家，社会保险制度在德国社会保障体系中占有非常重要的地位。自19世纪70年代德国俾斯麦政府通过立法建立了世界上最早的社会保险制度以来，这种以社会保险为主体的社会保障模式被大多数国家所接受，各国纷纷仿照德国的制度模式建立了自己的社会保障体系。

英国在1601年颁布了世界上第一部济贫法——《伊丽莎白济贫法》（The Elizabeth Poor Law，以下简称《济贫法》）。进入到20世纪之后，贝弗里奇爵士（Sir W.Beveridge）主持起草了一部十分翔实的关于建立福利国家社会保障制度的研究报告——《社会保险及相关服务》（Social Insurance and Allied Services），勾勒出一副较为完整的福利国家的蓝图。社会保障在英国首次被赋予了普遍性原则和类别原则，被认为是社会进步政策的一个重要组成部分，目标是消除贫困，为国民在失业、疾病、伤害、年老以及家庭收入锐减、生活贫困时予以生活保障。近年来，这种过于慷慨的福利国家模式受到了越来越多的批评与质疑，英国也对原有的社会保障制度进行了重大改革。

美国是世界上第一个提出社会保障概念的国家，由于奉行自由主义下国家对经济不干预的理念，其对社会保障的理解起初仅限于对老年、残疾和遗属的生活保障，后来逐步扩展到各类社会保险和家庭津贴等。根据美国社会保障总署出版的《全球社会保障》一书的界定，社会保障“系指根据政府法规建立的项目，给个人谋生能力中断或者丧失以保险，还为结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时提供保障。为抚养子女而发给的家庭津贴也包含其中”。随着2010年奥巴马政府医改法案的推进，美国的社会保障制度越来越向欧洲模式靠拢，政府的作用越来越明显。

作为亚洲第一个建立现代社会保障制度的国家，日本对社会保障的界定是“对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女以及其他原因造成的贫困，依据保险的方法和国家的直接责任负担，寻求经济保障途径。对陷入生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活，同时谋求公共卫生和社会福利的提高，一边使所有国民都能过上真正有文化的成员的生活”。

我国政府发布的官方文件中肯定了社会保障是国家和社会对全体社会成员的社会生活提供基本保障的制度安排，但是在具体制度设计方面，如社会保障体系是否包含教育福利，商业保险在社会保险体系中的地位和作用，等等，在官方文献中没有达成统一。我国学界对社会保障的认知存在共识的一面，但在概念定义和具体制度内容上亦存在较大的差异。郑功成教授在综合考察了现代社会保障制度在世界各国的发展实践以及国际组织、部分国家政府和有关学者对社会保障定义之后，提出了对社会保障的定义，即社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性质的、社会化的国民生活保障系统。其包括各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或者企业补助、社会互助等社会措施的总称。^[1]本书采用这一界定。

2.社会保障的特征

社会保障是一国的经济制度安排，在现代社会中，各国一般都采用立法的方式将其上升到国家公权力保障实施的规范。我们认为，与其他经济制度相比，社会保障制度具有以下鲜明的特征：

（1）强制性特征。社会保障由国家立法强制规定并由公权力保障其实施，法律的硬约束和政府的强势干预是社会保障制度强制性的体现，因此，也有学者把这一特征总结为社会保障的法制规范性特征。

这一特征体现在以下几个方面：其一，公民通过具体的社会保障法律规范获得了在必要情况下向国家和社会要求物质给付的权利，即所谓社会保障法上的给付请求权。在社保行政机关未满足这种请求权的情况下，公民有权寻求司法途径的保护。其二，国家对公民的社会保障权利所负有的保护照顾义务是具有强制性的，国家必须为公民建立相应的社会保障制度，并且根据经济发展状况，为符合条件的公民提供必要的社会保障待遇。其三，社会保障待遇的支付条件具有法律强制性，社会保障的权利人必须满足一定的程序性条件和实体性条件才能享受社会保障待遇，这主要是为了维护社会保障的财政安全。其四，政府只能依据法律规范（即“法律优先”原则）和法律授权（即“法律保留”原则），在法律允许的范围内对社会保障制度的运行进行干预，参与社会保障事务的民间组织和非政府组织也必须在法律允许的范围内活动。在20世纪70年代以来欧美国家掀起的新公共管理运动的浪潮中，社会保障的政府强制性在逐渐减弱，民间组织越来越多地参与其中，但是社会保障的法制规范性特征不会改变。(www.xing528.com)

（2）公平性特征。社会保障制度旨在实现社会公平和社会正义，其目的是缩小社会贫富差距、创造并维护社会公平，这应当作为社会保障制度的基本出发点和政策实践的最终归宿。

社会保障实质上是借助国家力量对国民收入进行再分配，从经济学角度来看，属于公共产品、公共资源在公共领域中的分配。社会保障制度实施分配的手段是使国民收入在各类不同的社会群体之间转移，这其中既包括横向转移，如在富裕群体和贫困群体之间的转移、健康者与患疾病者之间的转移、在职者和退休者以及失业者之间的转移等；也包括纵向的转移，如现收现付型养老保险制度下，后代人为前代人提供的养老金等。社会保障通过财务转移实现了社会成员之间的互助，实现和维护了一种公平的状态。因此，社会保障的制度设计必须打破各种身份限制，公平地对待每个国民并确保其享受到相应的社保权益，在具体实践中，应当更多地维护弱势群体的利益，以此达到缩小贫富差距，促进整个社会健康、和谐发展的目标。

当然，实现公平原则不可能一蹴而就。在社会物质财富尚未达到较高水平时，社会保障的公平原则只能表现为项目建设日益健全、覆盖范围持续扩大、保障水平逐步提高。只有当全体国民普遍享受到较高给付水平的社会保障，并通过社会保障制度实现生活质量的明显改善和提升时，社会保障的公平性才能够真正实现。

（3）社会化特征。顾名思义，社会保障与政府保障和家庭保障的重要区别即在于其通过社会化机制面向整个社会广泛开放。社会保障的社会化特征可以从以下四个方面进行理解：其一，制度开放性。所有社会保障项目应当向公众开放，具备资格的公民都可以申领社保给付，社会保障制度的运营也应当接受公民的评价与监督。其二，筹资社会化。如前所述，社会保障是一种以财政支付来维持运营的制度。从世界各国社会保障制度时间来看，一般由企业雇主、雇员缴费，国家财政补贴以及向社会募捐等方式筹集资金，财政来源的社会化特色明显。其三，服务社会化。社会保障制度需要在政府主导下充分发挥各类社会组织的作用，这在社会救助和社会福利项目中体现得尤为明显。一个国家社会保障事业越发达，社会化服务的特色就越明显。其四，管理与监督社会化。管理与监督的社会化源自现代社会中社会保障内容的不断扩张和非政府组织参与社会保障建设的程度越来越高。除了政府组织执行行政监督和司法监督外，大量的社会组织作为独立的法人团体也实施着自觉或自发的监督。而且，随着社会保障公共事务私营化的趋势，如20世纪在拉美国家开展的养老金私营化经办，也体现了社会保障事务社会化运营的特点。

（4）保基本与多层次性特征。社会保障制度以满足公民的基本生活需要为主，但是就具体社会保障项目而言，保障水平也有不同。社会救助处于最低层次，以满足受救助的城乡居民最基本的衣、食、住、行的需要为目标，社会保险的保障水平居中，主要为劳动者（某些制度也覆盖全体公民）抵御现代社会中的年老、疾病、工伤、失业和生育等风险，保障原有的生活水平，社会福利的给付水平最高，是满足公民较高的社会需求、教育需求和健康需求的国民制度。

（5）多样化特征。世界各国经济发展水平不同、文化传统各异、制度演进的路径也大相径庭，因此不存在放之四海而皆准的社会保障制度。社会保险模式和福利国家模式曾经一度风行世界，但是这已经成为历史，当今各国一般都在充分考虑本国国情和所处历史阶段的前提下，借鉴他国较为成功的社会保障模式。因此，从国际比较的角度来看，各国的社保制度已经在若干具有代表性的模式下呈现出多样化发展的趋势。

基于当今各国社会保障制度的筹集模式、保障范围与项目等因素，社会保障制度可以分为以德国和美国为代表的社会保险模式、以英国与北欧为代表的福利国家模式、以新加坡和智利为代表的个人账户积累模式三种。^[2]

社会保险模式是最早出现的社会保障模式，这种模式以社会保险为核心，社会保障费用由雇员、雇主和国家三方负担，主要以雇员和雇主承担为主，社会保障的给付与雇员的收入和社会保险缴费相联系。德国社会保险制度的特点是雇主与劳动者高度自治、经办机构作为独立的公法法人自我管理，国家仅承担监管职能；美国社会保险制度的突出特点是私人保险地位突出，商业保险公司在寿险、医疗保险领域提供的保障服务发挥了较多的社会保障的作用。

福利国家模式在社会保障领域是全民福利的象征，主要盛行于英联邦国家和北欧国家。主要特征包括建立累进税制，通过高税收维持国家的高福利水平，社会保障项目覆盖全民，政府作为当然的责任主体应承担财政责任以及实施、管理和监督社会保障的责任，社会保障项目众多、给付标准较高满足每个社会成员“从摇篮到坟墓”的一切需求等。由于保障待遇过于优厚，福利国家模式社保支出增长过快、财政压力越来越大，部分人过于依赖社会和国家，各界对这种模式多有诟病。自20世纪80年代以来，英国、北欧、加拿大、澳大利亚等国都在原有的框架下对福利国家制度进行了一些改革。

个人账户积累模式，又称强制储蓄模式。世界上采用这种社会保障模式的国家不多，以新加坡的公积金制度和智利的强制储蓄养老金制度为代表。这种模式的特点是强调劳动者自力更生，采用个人账户和完全积累式的社保基金筹资模式，优点是对个人的激励作用较强，能够更好地促进经济增长，但缺点是再分配和互助调解能力较差，公平性不强。

应当指出的是，经过多年的发展与改造，仅仅采用一种社会保障模式的国家是很少见的，即使在一个国家内部，不同的社保项目采用的模式也不尽相同，很多项目采用的都是福利保障与保险保障乃至储蓄保障并存、现收现付与部分积累乃至完全积累并存的混合模式。

（二）社会保障法

在厘清社会保障这一概念之后，社会保障法的概念也就清晰了。本书认为，社会保障法是指调整一个国家或者地区的社会保障关系的法律规范的总和，系以国家、社会和全体社会成员为主体，以保障社会成员的基本生活需要并不断提高其生活水平，解决某些特殊社会群体的生活困难为主要目标的法律部门。社会保障法是社会保障事务制度化、法律化的具体体现。