职工经民主管理参与国家政治与企业经济、文化事务

（一）职工参与民主管理制度的概念

参与民主管理权亦是一种集体劳动权，是指劳动者通过职工代表大会或其他形式，参加管理企业事务并对企业经营管理实行民主监督的制度。劳动者依照我国法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式参与民主管理。

职工参与民主管理，简称“职工民主管理”或“企业民主管理”，在西方国家又称“职工参与”（workers' participation）或“产业民主”（industrial democracy），德国称“共同决定”（Mitbestimmung，英译Co-determination），是指职工直接或间接参与管理所在企业内部事务。德国是最早进行职工参与立法的国家，1919年《魏玛宪法》第165条规定： “工人与职员有资格与责任平等地与企业家一起参与工资与劳动条件的规范以及（推动）生产力的整体经济发展。”并规定了企业工人委员会这一组织参与形式。^[159]1920年《企业代表会法》（Betriebsrätegesetz，或译为“企业委员会法”）出台。此后，挪威、瑞典、丹麦等国家和地区也陆续实行了职工参与制度。第二次世界大战后，职工参与制度在许多欧洲大陆国家盛行，其典型代表德国除了立法确立企业代表会制度外，又立法确立了职工代表参加监事会的共决制度。^[160]

我国职工参与民主管理具有宪法基础，《宪法》第16条规定： “国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”第17条规定： “集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”1986年9月15日，中共中央、国务院颁发了 《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，明确规定了职工代表大会（以下简称“职代会”）制度。

职工参与民主管理最重要的理论基础是社会主义运动提出的“经济民主”思想，即在经济领域反对单纯的资本决定原则，提出工人在企业层面参与管理，对经济领导权进行民主化的改造。经济领域的民主化甚至进一步扩展到社会领域，就出现了学校的职工参与民主管理制度。国外亦有相关的高校教职工参与学校管理制度，如美国大学有大学理事会、教师评议会、监察委员会等机构；法国大学有大学理事会、校务委员会等机构。^[161]德国1971年还通过了《大学共同决定法》。^[162]我国教代会制度理论基础亦是社会领域的民主化，我国《宪法》第2条第3款规定： “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”这里的管理国家事务是指政治参与，主要是指参与选举和立法；管理经济事务主要就是指职工参与企业民主管理，其组织形式主要是职代会；管理文化事业主要就是指职工对学校等教育事业的管理，其组织形式主要是教代会。教代会制度，是民主的一种形式，既是保障教职工依法行使宪法规定的民主权利的需要，也是加强和推进基层单位民主建设的需要。

（二）职工参与民主管理制度的完善

1.我国企业职代会的职权

依据我国《全民所有制工业企业职工代表大会条例》第7条的规定，企业职代会的职权包括：

（1）审议建议权。职代会定期听取厂长的工作报告，审议企业的经营方针、长远和年度计划、重大技术改造和技术引进计划、职工培训计划、财务预决算、自有资金分配和使用方案，提出意见和建议，并就上述方案的实施作出决议。概括来说，就是职代会有权对属于企业生产经营的全局性重大事项进行审议并提出意见和建议。

（2）审议通过权。职代会审议通过厂长提出的企业的经济责任制方案、工资调整计划、奖金分配方案、劳动保护措施方案、奖惩办法及其他重要的规章制度。概括来说，就是职代会有权对涉及职工利益事项和规章制度进行审议并通过。

（3）审议决定权。职代会审议决定职工福利基金使用方案、职工住宅分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项。概括来说，就是职代会有权对非生产经营且涉及职工切身利益的福利事项有权审议并决定。

（4）评议监督权。职代会评议、监督企业各级领导干部，并提出奖惩和任免的建议。对工作卓有成绩的干部，可以建议给予奖励，包括晋级、提职。对不称职的干部，可以建议免职或降职。对工作不负责任或者以权谋私， 造成严重后果的干部，可以建议给予处分，直至撤职。概括来说，职代会有权评议监督企业领导和管理人员并提出奖惩和任免建议。

（5）推荐选举权。主管机关任命或者免除企业行政领导人员的职务时，必须充分考虑职代会的意见。职代会根据主管机关的部署，可以民主推荐厂长人选，也可以民主选举厂长，报主管机关审批。

应当说，我国现行职代会制度的法律规定还处于比较原则性的阶段，有待在实践中进一步完善。在这一进程中，可以考虑借鉴德国职工参与制度的一些成熟制度。(www.xing528.com)

德国的职工参与权可分为普通参与权和共决权。概括地说，普通参与权不触及用人单位的最后决定权，而共决权则反之。普通参与权分为知情权、意见权、共议权和异议权，这些权利的强度逐步加大。共决权则是指企业职工委员会具有的和雇主对企业事务共同作出决定的权利。雇主无视企业职工委员会共决权作出的单方决定没有法律效力。^[163]

2.职工参与民主管理制度的完善

我国职代会的职权有必要借鉴德国等国外经验再予以细化，以合理区分对不同事物的管理深度。职工参与民主管理的深度，即职工对其所参与的管理事务的介入和影响程度，有待细化分层。依其影响力度之不同，职工参与民主管理的深度由浅至深大致可分为下述几个层次：

（1）知情。即职工对该类管理事务仅限于了解或过问，管理者对职工只负报告、公布、说明、咨询之义务，无须征求职工意见。知情权是职工参与的前提和基础，为了切实保障知情权的实现，立法应规定侵犯职工知情权的法律责任。

（2）参考性意见（和建议）。即职工对其所参与的管理事务有权以一定方式表示可供管理者参考的意见，如参加讨论、提出建议、作出评价、发表看法等；管理者对此意见虽然应当征求和听取，但无必须采纳之义务。

（3）质询或检查（调查），即职工有权就特定事务对管理者提出质询，或者以一定方式进行或参加检查（调查），管理者对此有答复或受查的义务。

（4）约束性意见。即职工对特定管理事务有权向管理者提出有一定约束力的意见，管理者对此意见一般应当接受，除非因此意见不正确而提出异议。

（5）同意或否决。即职工对管理者提交审议的方案或决定草案，有权表示同意或否决，如经同意即获通过，如被否决则不能生效。

（6）决定或批准。即职工对特定范围内的事项，有权以一定方式进行审议决定或审查批准。^[164]

在职工民主管理的事项方面，应着重考虑民主管理事务与职工利益的联系，凡是涉及职工切身利益的事项，以及为职工和企业管理层所共同关心的事项，都有必要纳入职工参与的范围，职工对具体事项参与的深度，应当同该事项与职工切身利益联系的紧密程度成正比。

为了切实保障职工参与民主管理的实现，切实履行职代会的职能，还应该明确单位相关的保障义务，包括物质保障、时间保障、经费保障、技术培训保障、职工免于报复性降职和解雇的保护等。

关于职代会和工会的关系，有学者提出，我国集体劳动关系法应当将工业民主确立为价值目标，为这一目标建立坚实的宪法和法律依据。除加强劳动三权的保护外，我国还需重构工会、职代会和劳动者个人之间的关系，解决工会过度集权问题。为了实现工会与职代会关系的重构，我国首先需要改变职代会被工会控制的局面。^[165]职代会要真正发挥作用，需要在职代会和工会的关系方面进行新的制度建构。