经营者承诺制度的适用：反垄断与双边市场

双边市场复杂的特征造成反垄断法适用上的困难，谨慎适用反垄断法必然要求采用较为温和的执法方式。经营者承诺制度的适用，相对于执法机构旷日持久的调查取证与分析判断直至最后作出严厉的惩罚措施而言，能够在较短时间内恢复正常的市场竞争秩序，既为反垄断执法机构减轻调查取证压力、节约宝贵的执法资源，又避免了平台企业被处以巨额罚款以及被拖入冗长的反垄断诉讼，因而能够更好地满足双边市场产业发展与维护市场竞争秩序二者之间的平衡。我国的经营者承诺制度体现在《反垄断法》第四十五条，这有助于提高反垄断执法效率，节约行政执法资源，同时也能够尽快实现保护市场公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益的目标。经营者承诺制度本质上是一种基于公共利益考量的执法和解，在反垄断执法中运用非常普遍。例如美国司法部可以与被调查者达成协议并经法院的“同意判决”之后中止调查，联邦贸易委员会可以通过签发“同意令”的方式终止调查，欧盟的绝大多数反垄断案件也都是以和解的方式结案。

根据国家发展改革委2016 年2 月公开征求意见的《反垄断案件经营者承诺指南》（征求意见稿）的相关内容，在反垄断执法机构对企业涉嫌滥用市场支配地位的行为进行调查期间，企业可以书面形式提出中止调查的申请，申请书中载明的事项包括被调查的涉嫌垄断行为及可能造成的影响、承诺采取消除行为后果的具体措施、履行承诺的期限及方式以及需要承诺的其他内容。执法机构与经营者进行充分协商并对经营者提出的承诺措施完成分析审查后，认为案件基本事实清楚、承诺措施能够消除涉嫌垄断行为后果的，可以决定中止调查。我国的反垄断法实施以来，相当部分案件都是通过经营者承诺制度解决的。(www.xing528.com)

经营者承诺制度在涉及双边市场的反垄断案件中有其重要价值。一是双边市场中竞争行为的定性通常需要进行大量的经济分析，才能在法律上进行界定。从相关市场界定到市场份额计算、市场支配地位的认定、竞争效果的评估都需要大量的数据，而这些数据的获得与分析有一定的难度，执法机关往往难以取得绝对有力的证据，可能会经常处于处在证据不足而放弃调查和勉强做出具有争议的处罚决定的两难境地之中。二是由于现代技术更新升级速度加快，平台企业非常注重技术创新，例如技术标准之间的兼容分析涉及大量的工业技术指标，专业性极强。反垄断执法机构要清楚的理解这些技术知识需要耗费大量的人力物力，成本很高。三是现代市场竞争注重效率，市场情况瞬息万变，如果放任违法行为不管而一味地做分析论证，则很有可能出现更加严重的后果，这与行政行为注重效率的原则相违背。即使最终能够作出具有说服力的结论，但这也是迟来的正义，会使得反垄断执法的效果受到负面影响。在这样的情况下，通过适用经营者承诺制度解决，有利于实现执法成本与市场收益、国家产业政策与竞争政策之间的平衡，提升反垄断法执法的效率，及时恢复竞争秩序，同时保护消费者利益。