公共文化政策评估：理论与实践

政策评估是政策过程的重要环节。它有利于完善政策系统，提高政策质量，提升政策效率，推进公共政策不断走向专业化、科学化。

（一）公共文化政策评估概念

公共政策评估较早出现在哈罗德·拉斯维尔的《决策过程：功能分析的七种类别》一文中，他把评鉴功能（appraising function）解释为就公共政策的因果关系做事实上的陈述。^[1]后在《公共政策研究导论》一书中，查尔斯·琼斯认为，公共政策评估就是研究政府等组织对政策执行情况，通过量化和分析检验政策执行效果，及时反馈政策信息并确认政策价值，找出政策存在的问题，为决定政策走向提供参考。^[2]德国学者Wollmann认为，公共政策评估为评价公共政策绩效提供分析工具，将相关信息反馈给政策制定者。

陈振明在《公共政策分析》一书中指出公共政策评估是一种政治行为。按照一定标准对政策的效果、效益、效率进行价值判断。收集相关信息用以决定政策走向，并对公共政策进行改进、调整或是终止。^[3]张国庆认为政策评估包含三方面内容：确定结果事实、建构政策效果因果关系以及做出价值判断。^[4]肖阳华提出，公共政策评估以收集政策实际执行效果和效益信息为基础，运用科学方法分析判断公共政策是否实现了预期目标、预期目标的实现比例，以及公共政策所产生的多方面效益如何的过程。综上所述，公共文化政策评估，实际是按照一定标准，建立指标，对公共文化政策的效果、效益和效率进行判断。公共文化政策的效果、效益和效率主要表现为公共文化设施建设、公共文化活动开展和公共产品提供的效果、效益和效率。因此，公共文化政策评估的核心是评估公共文化服务水平、公共文化活动开展和公共文化基础设施建设利用。

（二）公共文化政策评估原则

1.公平原则

从公平的属性来看，“公”即公正、正义，它要求符合理性，在实践上要遵守法律与道德规范；“平”即平等、平衡，它要求遵循均衡原则。从社会意义来看，社会发展的主要动力就是公平，也是公共行政追求的根本价值目标。公平理念体现在公共文化政策各个环节，贯穿于公共文化政策的全过程^[5]。十八大报告中指出：公平正义是中国特色社会主义的内在要求。全面建成小康社会，其中一个重要的方面就是提高国家文化软实力，能否实现文化公平是实现从文化大国到文化强国根本转变的关键所在。文化公平包涵文化权利公平、文化规则公平、文化机会公平等内容，实现文化公平才能使公众平等享受文化成果，真正实现人民群众平等参与文化建设。政府切实推进文化公平，为所有人能够实现自身的基本文化需求、平等地享有参与文化活动的机会。

2.公共利益原则(www.xing528.com)

美国政策科学家詹姆斯·E·安德森认为“政府的任务就是对公共利益进行服务与增进”^[6]。公共政策就是对整个社会的价值进行合理的分配。公共文化政策作为公共政策的重要组成部分，应当遵从公共利益的价值取向。公共利益，应当是多数人的利益，而不是某个个体或单个行业的利益。公共文化政策的受众是社会公众等公共文化消费者，公共文化政策应该提高公众的福利而不是针对个体的福利。伴随着我国经济结构变化，社会阶层流动，政府更应关注弱势群体利益，通过建立公共文化保护机制，保障弱势群体的利益不受侵犯。只有这样才能实现政策的公共性，增强公共文化政策的合法性。

3.文化效益最大化原则

效益是衡量政策制定、执行结果的重要标准，既可以指政策投入与产出之间的比较，也可以指公共文化资源对公众文化诉求的满足。公共文化政策是保障社会公众基本文化权利的有效途径，公共文化政策的制定应以实现公共文化利益为导向。公共文化政策关乎民生，必须追求提高文化资源使用效率，实现文化效益的最大化。制定公共文化政策应体现文化目标的实现性程度，规范社会文化行为，积极调动各种文化力量与因素，实现社会组织和公众的文化目标与文化价值追求，满足多样化文化诉求，推进公共文化繁荣发展，实现文化的社会效益和经济效益的最大化。^[7]

（三）公共文化政策评估标准

评估标准是政策评估的基础，决定着政策评估结果的客观性和有效性。巴尔达奇以影响政策目标的制约因素为基础，认为公共政策评估标准包括经济、政治、财政、技术、行政可操作性等因素。^[8]威廉·N.Z·邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效率、效益、效果、公平性、回应性和适应性等。^[9]也有美国学者认为政策投入、政策绩效、绩效的充分性（Adequancy of Performance）、执行过程、政策效率等应作为公共政策评估的标准。

国内研究者陈振明提出了五大政策评估标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准以及政策回应度。^[10]张国庆阐述了“首要标准”和“次要标准”的概念。^[11]郭渐强、刘明然基于张国庆提出的首要标准和次要标准的概念进一步论述，首要标准是政策事实标准和价值标准的高度概括和统一的综合评估标准，次要标准则表现为具体事实标准以及价值标准。首要标准是基本，统领和支配着次要标准，次要标准则需与首要标准高度一致，不得出现违背及取代等现象。^[12]公共政策评估标准与公共政策客体应是一一对应的关系，不同客体对应不同评估标准。针对公共文化政策，应根据不同公共文化基础设施、公共文化活动，因地制宜制定评估标准。在本章第二节，公共文化政策评估指标中，将有更为详细的论述。