公共文化服务均衡化困境及解决策略

虽然公共文化服务基础设施建设、财政投入、信息共享机制大踏步前进，但中国作为人口大国，不同地区、人群间在公共文化领域仍有差异。特别表现为基础设施分布不均，财政支持不足，文化服务人才短缺。

（一）基础设施分布不均衡

虽然我国整体文化基础设施建设发展迅速，但是不同区域的均等化基础设施建设水平还存在着一定差距。目前，我国城市文化基础设施建设情况较为完善，城市中大都已具备覆盖较全面、功能也较健全的各类文化基础设施，基本能够满足人民群众的公共文化需求。但农村、少数民族等地区公共文化服务设施建设普遍薄弱。农村中，特别是村一级，文化场馆数量较少甚至没有，或多是质量不高、功能不健全、不完善的文化场馆。有学者对山东省某地级市多个乡镇和乡村实地调研发现：乡镇和乡村基本上都没有各类文化场馆等文化基础设施；乡镇一级虽大多设有文化站，但很多设施陈旧，形同摆设；村一级文化基础设施匮乏，基本没有设文化站，个别村只有简陋的健身广场。^[3]

较城市来说，农村地区文化基础设施落后，文化服务功能较弱。例如，温州市200多万平方米的各类公共文化服务设施中，一半以上集中在人口总数不到四分之一的城镇；而5407个乡村，却只有55.5%的部分存在有名无实，服务能力有限的文化室。不少欠发达地区的乡镇综合文化站没有场地也没有经费，一些乡镇文化站由于没有有效的运行和保障机制而闲置，难以满足人民群众的文化需求。约25%的文化站已名存实亡，多数文化活动场所面积狭小，甚至达不到文化部规定250平方米的标准。现代大众传媒设施落后，农村广播已经沦为村干部的“喇叭”。由于网络传媒刚刚起步，大多数农村地区没有普及有线电视和数字电视，并且频道极为有限，只能收到六七个电视台，且信号模糊，节目内容单调。网络也未实现宽带覆盖。^[4]

另外，公共文化基础设施利用率较低。一些地区的公共文化设施文化色彩不够浓厚，文化内容单薄，对于人民群众的吸引力较低，导致社会公众参与积极性不高。此外也缺乏一定的规范性管理的规章制度，对公共文化基础设施管理的责任主体、运营模式、效果考核、经费来源及使用管理等缺少明确、详细的规定。

（二）财政支持不足

近年来文化事业费虽有增长，但占国家财政总支出的比重一直在0.4%以下。据财政部统计，2015年全国文化事业费682.97亿元，占财政总支出的比重为0.39%。文化事业投入费用总额有限，人均费用低。在此前提下，即使实现了均等化，也只是低水平的平等化，这对于人们文化生活的改善作用不大。并且，文化投入城乡失衡，城市的财政投入远远大于农村，使得城乡间基本公共文化服务的差距日益加剧。在2015年全国文化事业费中，县以上文化单位352.84亿元，占51.7%，比重比上年提高了1.6个百分点；县及县以下文化单位330.13亿元，占48.3%，比重比上年下降1.6个百分点。占人口大多数的农村地区依然只获得了不到一半的政府文化事业费用。财政投入的东西部差别较大。2015年东部地区文化单位文化事业费287.87亿元，占42.1%，比重提高了0.5个百分点；中部地区文化单位164.27亿元，占24.1%，比重提高了1.2个百分点；西部地区文化单位193.87亿元，占28.4%，比重下降了0.9个百分点。仅广东一省的文化事业费比贵州、西藏、甘肃、青海、宁夏五省的总和还多。(www.xing528.com)

低文化事业费投入，导致与人民群众日益增长的多样化精神文化需求相比，现有文化设施普遍落后、文化产品和服务供给远远不足。2015年全国图书馆人均藏书量0.61册，远远低于国际图书联合会人均1.5—2.5册的标准。2015年末全国公共图书馆实际使用房屋建筑面积1316.76万平方米，比上年末增长6.9%；图书总藏量83844万册，增长6.0%，其中古籍2712万册；电子图书83041万册，增长63.9%；阅览室座席数91.07万个，增长6.5%；计算机21.18万台，增长6.6%；供读者使用的电子阅览终端12.67万台，增长4.2%。虽然公共图书馆资源总量每年增加，但人均资源增长缓慢，2015年年末，全国平均每万人公共图书馆建筑面积95.8平方米；全国人均图书藏量0.61册，甚至连“人均一本”的标准都达不到。公共文化产品的形式与内容创新不足，供给方式与服务手段相对单一，广大人民群众喜闻乐见的、丰富多彩的优秀文化产品服务较为缺乏。

（三）文化服务人才短缺

公共文化服务人才总量偏少，特别是乡（镇）人才短缺极为严重，甚至出现空编现象，已经严重影响到公共文化服务设施的正常运行。有的文化广播电视站，虽配备四名工作人员，可实际从事文化工作只有一人。而且文化人才结构和布局不合理。主要表现为专业人员与管理人员结构、年龄结构、文化结构、职称结构和专业知识结构不合理。专业人员少，管理人员多；年龄结构老龄化严重；基层综合文化站，例如乡镇一级文化站，大部分工作人员在大专学历以下。同时，基层公共文化服务人员职称多是初级职称或者没有职称。^[5]基层公共文化服务队伍中，多数专业不对口，少有具备图书馆、博物馆、文化馆专业知识的人才到三馆工作。

相比城市，乡镇地区一方面文化管理人员素质较低，乡镇文化管理人员存在临时、兼职工作情况。加之待遇低，高素质文化人才流失严重。另一方面，乡镇文化管理人员学历低、年龄偏大，对文化服务的供给和反馈缺乏判断能力和解决能力，通晓音乐、民俗、舞蹈等独当一面的综合性文化人才少之又少。人才缺乏使公民参与文化活动积极性低，文化发展缓慢。加之基层文化站往往成为政府机构改革后精简人员的栖息之地，很难做到调动服务积极性、专才专用。一些经济欠发达地区的文化“空”站，被用来聚众赌博。许多文化设施缺乏管理名存实亡，公民满意度低。乡镇公民文化程度低，急需培养专业的乡镇文化管理人才，定期宣传民间特色文化，因地制宜开展群众喜闻乐见的文化活动，调动现有文化资源，满足文化需求。

除此之外，公共文化服务人才地区分配不均。珠三角、长三角等经济发达地区，拥有专业技术人员的比例远远高于西部和中部城市。农村地区、贫困地区、少数民族地区等与东南沿海等经济发达地区相比，由于人才吸引力弱，在岗位、待遇等方面优势不强，导致难吸引、难聚集高技能和高层次人才。乡镇地区经济发展慢，人才待遇低，文化站人员配备不足，缺编现象普遍，出现“乡镇人才不留乡，城市人才不入乡”的两极化局面。以新乡市为例，截至2010年年底，每万人拥有专业技术人才仅为310人，远远低于珠三角、长三角等经济发达地区万人拥有专业技术人员1100人的比例。^[6]

基层待遇低、条件艰苦、人员流失严重成为制约公共文化服务均等化的主要因素。多数基层文化站馆工作人员收入水平，远低于全国职工平均工资水平。由于激励制度设计问题，难以对基层公共文化服务人员形成有效激励，无法长期维持工作人员的积极性。城乡公共文化基础设施建设虽然不断完善，而乡镇地区文化人才质量却难以匹配。