公共文化政策法规困境与实践

改革开放后，中国虽然结束了无文化立法的历史，制定了一些公共文化政策法规，但仍较为零散，“立法层次较低，尚未形成成熟、完备、法律效力彰显的公共文化政策法规制度”。^[3]主要表现在以下几个方面：

第一，政策法规体系不健全。公共文化服务主要指政府和社会力量提供的公共文化设施，文化产品，文化活动等相关服务，以满足公民的基本文化需要。虽然中国制定实施《中华人民共和国公共文化服务法》，弥补了公共文化服务基本法的长期空缺。但与其他国家相比，中国公共文化服务政策法规体系仍显不足。日本为保障宪法中的文化权利，制定《文化艺术与文化振兴基本法》《教育基本法》《社会教育法》《博物馆法》《图书馆法》《演出场所法》和《特定非营利活动促进法》等法律，规范公共文化实施利用，保护公民基本文化诉求得到满足。除日本外，美国也制定了《国家艺术及人文基金会法》，韩国制定《文化基本法》，俄罗斯制定《俄罗斯联邦文化基本法》等（参见表2-2）。中国也应尽快出台《公共图书馆法》《演出场所法》等公共文化服务领域配套法律。

表2-2　各国公共文化服务立法一览表^[4]

资料来源：《2014—2015中国公共文化服务发展报告》，访问地址：http://www.pishu.com.cn，访问时间：2017年4月12日。

第二，政策法规缺少实施细则。一些关于公共文化服务方面的法律法规只从宏观上提出了目标，而对于如何具体实施建设并没有做出详细规定。例如，北京市文化建设方面制定了多种政策法规（参见表2-3），但关于文化设施的具体管理以及文化队伍的培养方面缺少详细规定。政策法规不落地，使地方政府在提供公共文化服务时没有统一标准，导致侵犯法规和政策规定的行为时有发生。(https://www.xing528.com)

之所以缺少实施细则，部分是由于规则制定部门分割严重，难以达成共识。从全国范围看，公共文化事业决策和资源管理主要集中在宣传、文化、文物、广播电视、新闻出版、工业信息、体育、旅游等部门。不同的文化行政部门从自身利益出发，保护色彩浓重，削弱了政策法规的权威性，导致政策法规难以执行。

表2-3　北京市部分公共文化建设政策法规

资料来源：根据北大法宝统计而得。访问地址：http://www.pkulaw.cn/，访问时间：2017年4月12日。

第三，政策法规位阶低。当前，关于公共文化服务的政策法规多是行政规章或规范性文件，并且有些政策法规还处于施行阶段。地方政府虽出台了地方性法规和规章，但管辖范围有限，甚至出现地方性法规与规章互相矛盾的情况。例如《安徽省广播电视管理条例》中第18条第2款明确规定：“用户收视遇到障碍，申告后有线广播电视网络运营单位应当在24小时内为用户排除障碍，如有重大事故，则需在48小时内排除”。但合肥市在《合肥市有线广播电视管理暂行办法》第14条规定，如有重大事故，在72小时内排除，与上一级地方性法规发生冲突。需要大力提升公共文化服务政策法规位阶和立法水平。

第四，政策法规与现实脱节。各级政府部门在公共文化服务供给方面的具体职能、公共文化机构的职能无明确规定，导致政府和社会，政府和市场之间的关系难以理顺。不仅影响了提供公共文化服务的效率和质量，同时造成吸引社会资金和优秀人才困难。例如《公共文化服务保障法》中规定“政府主导、社会参与”的供给模式，但是对非营利组织的设立和登记却有诸多限制。虽然为鼓励社会力量办公益文化，给予各种税收优惠，但落实到基层却缺少操作规则与程序，尚未建立可量化的评估机制和安全监管机制。