公共文化政策：法律层面与实践

（一）宪法

《宪法》第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”，规定了国家在文化事业发展中的职能，尤其是国家在公共文化服务方面的保障职能。第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助”，规定了公民的基本文化权利与义务，为构建公共文化法规政策体系提供了基本原则和根本依据。

（二）法律

2016年12月25日，全国人大常委会审议通过《公共文化服务保障法》。作为公共文化服务领域的一部基本法，《公共文化服务保障法》的制定和出台，为完善公共文化政策法规起到了举足轻重的作用。十二届全国人大常委会上，《公共文化服务保障法》被列入立法规划的第一类项目。并成立了由全国人大教科文卫委员会牵头，包括中宣部、文化部、新闻出版广电总局、国家发改委、财政部、国务院法制办公室等6个部门的组成的专门工作小组。为确保立法科学性，同时成立工作小组和专家咨询组，经三次审议，最终通过实施。《公共文化服务保障法》共63条，由6部分构成。包括总则、公共文化设施建设、公共文化服务提供、保障措施、法律责任和附则。可从立法目的、主要内容和政府责任三方面简述。

第一，立法目的。《公共文化服务保障法》作为我国的一部基础性法律，其制定和出台填补了中国在文化领域法律上的空白，补齐了我国在文化领域发展的短板，是构建社会主义法律体系的必然要求，也是促进文化事业发展的必由之路，使我国在文化领域有法可依，促进我国文化大发展大繁荣。

第二，主要内容。《公共文化服务保障法》主要对以下六个方面进行了规定：（1）明确了法律调整的范围。《公共文化服务保障法》中，对公共文化服务的含义和供给方式进行了明确界定。公共文化服务由政府主导，社会力量参与。政府可从社会组织等购买公共文化服务，但政府主导的性质不可改变。（2）规定了公共文化服务应遵循的原则。要求公共文化服务必须坚持社会主义前进方向；公共文化服务应以人民为中心，为全体人民服务，保证每个公民都可合法享受公共文化服务。在上述原则下，应大力支持优秀文化作品产生，丰富公共文化产品内容。（3）明确标准并制定相关制度。为保证公共文化服务有序健康发展，《公共文化服务保障法》规定，国务院制定公共文化服务标准，各地方政府结合当地实际情况，出台符合当地实际的公共文化服务细则。同时要求完善公共文化服务公示制度、目录提供制度，免费或优惠开放公共设施制度等制度建设。（4）明确公共文化设施拆除重建程序。地方公共文化设施遭到拆迁，有些地方拆迁后并未重建，有的重建之后位置偏远，规模较小，达不到原有公共文化设施的服务水平。对于以上问题，《公共文化服务保障法》规定，拆除重建时需遵循先建设后拆除或拆除重建同时进行。并且新的公共文化设施位置应该与公众协商，要求符合功能和特点，利于发挥作用。（5）关于对特定地区和特色群体的服务。为促进公共文化服务均等化发展，法律规定要扶持革命老区、民族地区、边境地区、贫困地区公共文化服务发展。对未成年人，老年人，残疾人，流动人口等特殊群体的公共文化服务给予支持，同时国家政策应该向农村倾斜，应重点为农村地区提供公共文化产品。（6）社会力量参与公共文化服务的提供。关于社会力量参与公共文化供给，《公共文化服务保障法》明确鼓励和支持公民等社会团体参与公共文化建设，同时对社会力量参与范围进行了界定。

第三，政府责任。《公共文化服务保障法》主要从公共文化设施建设、公共文化服务提供、公共文化服务效能和公共文化服务统筹协调等四个方面规定政府责任。公共文化设施建设方面，为确保公共文化设施建设质量，规定县级及其以上人民政府应将公共文化建设纳入城乡规划，合理确定各类公共文化设施数量、规模、布局，解决基层文化设施存在的“分散混乱”问题，形成场馆服务，移动服务和数字化服务相结合的公共文化设施网络。公共文化服务提供方面，为确保公共文化服务的内容和质量，政府有直接采购和供给责任。公共文化服务效能方面，因公共文化事业工作存在“重设施建设，轻管理使用”现象，公共文化事业的效能不高，缺乏活力。各级政府应建立公众参与使用公共文化设施评估制度，通过绩效考核方式，改善当地公共文化服务工作，提高服务质量，坚决避免公共文化设施建设闲置和使用不当。公共文化服务统筹协调方面，为避免政出多门、多头管理，法律规定，建立公共文化服务综合协调机制，指导、协调和推动国家公共文化工作。国务院担任全面协调职责，协调各级人民政府共同推进公共文化工作。

（三）行政法规

公共文化领域，国务院颁布《公共文化体育设施条例》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》等行政法规。

《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》指出，加快推进政府向社会力量购买公共文化，明确购买公共文化服务的指导性目录（见表2-1）。政府应创造良好环境，鼓励社会力量供给公共文化服务。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出加快构建现代公共文化服务体系的目标和措施。并指出由于中国文化建设底子薄、欠账多，目前公共文化服务体系建设仍然存在“三不符合”：一是与全面建设小康社会的目标不符；二是不符合中国目前的经济和社会发展水平；三是不符合人民不断增长的精神和文化需求。要解决现有问题，必须着眼于下列六个方面的工作：推出更多杰作、进一步完善公共文化体育设施网络、加快实现公共文化服务均等化和标准化、加大公共文化产品和服务供给，改进文化服务管理运作机制和加快基层公共文化建设。

《公共文化体育设施条例》共6章，34条，主要包括总则、规划和建设、使用和服务、管理和保护、法律责任、附则六部分内容。与其他公共文化服务设施不同，该条例规定公共文化体育设施可适当收费，调整开放时间，同时新建住宅必须配备文化体育设施。第一，公共文化体育设施可适当收费。按照条例规定，应以设施的特点、功能为依据决定公共文化体育设施是否收费，同时为学生，老人，残疾人免费或特许开放。公共文化体育设施管理单位的收入用于公共文化体育设施的维护管理和开发，不得转用其他用途。公共文化体育设施管理单位可为文物展览，美术展览，艺术培训等文化活动提供场地，将设施出租。公共体育设施管理单位除公共活动或大型文化活动等特殊情况可以临时租赁外，在平时不得将设施用于非体育活动。临时出租时间一般不超过10天；租赁期满，租户应恢复原状，不得影响设施的使用。第二，公众文化体育设施应向公众开放，适时调整开放时间。《公共文化体育设施条例》规定，公共文化体育设施应根据职能对公众开放，与当地公众工作时间和学习时间错开，在夏季、国家法定假日和学校假期适当延长开放时间。第三，新建、改造和扩建居民住宅区，应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。任何单位或者个人不得擅自改变文化体育设施的建设项目和功能，不得缩小其建设规模和降低其用地指标。

表2-1　政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录

一、公益性文化体育产品的创作与传播

（一）公益性舞台艺术作品的创作、演出与宣传

（二）公益性广播影视作品的制作与宣传

（三）公益性出版物的编辑、印刷、复制与发行

（四）公益性数字文化产品的制作与传播

（五）公益性广告的制作与传播

（六）公益性少数民族文化产品的创作、译制与传播

（七）全民健身和公益性运动训练竞赛的宣传与推广

（八）面向特殊群体的公益性文化体育产品的创作与传播

（九）其他公益性文化体育产品的创作与传播

二、公益性文化体育活动的组织与承办

（一）公益性文化艺术活动（含戏曲）的组织与承办

（二）公益性电影放映活动的组织与承办

（三）全民阅读活动的组织与承办

（四）公益性文化艺术培训（含讲座）的组织与承办

（五）公益性体育竞赛活动的组织与承办

（六）全民健身活动的组织与承办

（七）公益性体育培训、健身指导、国民体质监测与体育锻炼标准测验达标活动的组织与承办(www.xing528.com)

（八）公益性青少年体育活动的组织与承办

（九）面向特殊群体的公益性文化体育活动的组织与承办

（十）其他公益性文化体育活动的组织与承办

三、中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示

（一）文化遗产保护、传承与展示

（二）优秀民间文化艺术的普及推广与交流展示

（三）民族民间传统体育项目的保护、传承与展示

（四）其他优秀传统文化和传统体育的保护、传承与展示

四、公共文化体育设施的运营和管理

（一）公共图书馆（室）、文化馆（站）、村（社区）综合文化服务中心（含农家书屋）等运营和管理

（二）公共美术馆、博物馆等运营和管理

（三）公共剧场（院）等运营和管理

（四）广播电视村村通、户户通等接收设备的维修维护

（五）公共电子阅览室、数字农家书屋等公共数字文化设施的运营和管理

（六）面向特殊群体提供的有线电视免费或低收费服务

（七）公共体育设施、户外营地的运营和管理

（八）公共体育健身器材的维修维护和监管

（九）其他公共文化体育设施的运营和管理

五、民办文化体育机构提供的免费或低收费服务

（一）民办图书馆、美术馆、博物馆等面向社会提供的免费或低收费服务

（二）民办演艺机构面向社会提供的免费或低票价演出

（三）互联网上网服务场所面向社会提供的免费或低收费上网服务

（四）民办农村（社区）文化服务中心（含书屋）面向社会提供的免费或低收费服务

（五）民办体育场馆设施、民办健身机构面向社会提供的免费或低收费服务

（六）其他民办文化体育机构面向社会提供的免费或低收费服务

（四）地方性法规

地方出台典型公共文化服务法规有江苏、上海和广东分别审议通过的《江苏省公共文化服务促进条例》《上海市社区公共文化服务规定》和《广东省公共文化服务促进条例》等。江苏省、上海市和广东省在公共文化服务促进条例中，都对政府责任、社会力量参与、人才队伍建设和公共文化服务供给做了明确要求。

首先，三省市均在地方公共文化法规中规定，加强政府在公共文化服务方面的责任。现代公共文化服务体系建设是一个系统工程，涉及方方面面，仅仅依靠文化部门的力量远远不够，需要明确各级政府责任。《江苏省公共文化服务促进条例》要求在制定发展规划时，从加强资源整合，落实人员配置，提供财务安全，纳入政府评估等几个方面，落实政府责任。第六条规定，当地政府统一领导自己管辖范围内的公共文化工作；第五十三条将公共文化服务纳入政府评估内容；第五十四条规定当地政府没有履行法定职责，需要承担相应的法律责任。《广东省公共文化服务促进条例》要求将建立公共文化服务体系纳入总体规划，并给予充足资金保障。《上海市社区公共文化服务规定》要求“社区公共文化设施建设经费、运行经费和社区公共文化活动经费应纳入区（县）、乡（镇）人民政府财政预算，并且政府应该予以保障”。区（县），乡（镇）人民政府应按照建设规模，服务项目，服务人员确定社区文化活动的每年数量，财务投入数量，从而增加社区公众文化服务经费。

其次，鼓励社会力量参与公共文化服务。多元开放是现代公共文化服务体系的重要特征。《江苏省公共文化服务促进条例》对社会参与进行了专门规定。第三十五条要求地方政府制定向社会力量购买服务的指导性目录或具体采购目录，引导社会力量提供有针对性的服务。《广东省公共文化服务促进条例》中则规定除政府投入外，社会力量参与公共文化服务也是公共文化供给的重要渠道。第二十二条至第二十四条则规定了区域文化合作和创新公共文化服务提供方式，提出通过网络等新媒体、新手段提供公共文化服务，适应信息时代管理方式的变化。《上海市社区公共文化服务规定》第六条明确，鼓励社会力量参与社区公共文化服务。并在第十三条和第二十三条指出，鼓励各类文化企事业单位、文化团体、社区群众文化团队为社区提供公共文化服务，丰富社区群众文化生活。鼓励志愿者根据社区特点和实际需求，参与社区公共文化服务。

最后，提高公共文化服务供给能力。公共文化服务供给能力决定公共文化服务水平和质量。在信息技术快速发展的今天，需要利用科学手段，解决公共文化产品的供需矛盾，实现信息化，数字化，公共文化服务网络化，为公众提供优良公共文化服务。江苏省《江苏省公共文化服务促进条例》提出促进文化科技融合，以顺应“互联网+”发展态势；加强公众数字文化建设，利用互联网和现代科技手段，提升和扩展公共文化服务，提高公共文化服务水平和服务效率。广东省和上海市也明确表示文化和科技要做加法，利用高科技提升公共文化供给效率、完善公共文化供给类型。