公共文化政策理论与实践：揭示公共政策的关系

公共文化政策是公共政策的重要组成部分。如根据领域，公共政策可分为教育政策、土地政策、环境政策等。公共文化政策是公共文化领域的政策，包括看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等方面。作为指引文化领域的行动原则、任务和工作方式，公共文化政策符合公共政策的一般价值基点、构成要素，可利用公共政策相关分析方法进行研究与评估。

（一）价值基点

1.公共利益

公共利益（Public Interest）是一切公共政策的出发点和最终目的。掌握公权力的公法权力主体，特别是作为公共政策制定、执行主要决策者和参与者的政府，应以公共利益作为终极追求。卢梭曾言：“政府作为全体公民权利的委托行使者，除公共利益外，在行使公共权力过程中不会追求任何个人或团体的利益”。^[15]休谟认为，自由政府的目的就是为公众谋利益，即政府作为公共利益的代表，其任务是服务和促进公共利益。但何为公共利益？公共管理研究者们还未有统一的界定。有学者认为，公共利益是私利的综合，是个人与团体之间政治活动不断变动的结果，也是一种伦理约束。

公共（Public）一词，最早出现在英国，表示人类、世界。在《牛津高级英汉双解词典》中，“Public”指“公众的、与公众有关的，公共的（尤指中央或地方政府提供的）”。^[16]公共一词与公众、人类事务紧密不可分，主要指与公众有关的、为公众所公用的利益，是社会普遍的利益。并且，政府作为国家权力的行使者，是公共利益最主要的提供者。功利主义的代表人物边沁指出，公共利益是最大多数人的最大利益和幸福。^[17]因此，公共政策以追求公共利益为最高标准，政策优劣的判断标准在于平衡不同利益需求的能力，最大限度满足最大多数公众的需求。

作为公共政策的重要组成部分，公共文化政策与公共政策价值基点保持一致，需满足公众在公共文化领域的基本需求，达到公共利益最大化。十七届六中全会《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中指出：满足人民基本文化需求是社会主义文化建设的基本任务。需大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益。2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确：国家建立公共文化体育服务制度，保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动和体育健身等权益。十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则提出：坚持以建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接。坚持以人民为中心的工作导向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，以激发全民族文化创造力为中心环节，进一步深化文化体制改革。《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《保障法》），则在开篇就提出公共文化服务，以满足公民基本文化需求为主要目的。

2.公平公正

除公共利益外，公平公正也是公共政策最基本的价值标准。公共政策的公正原则，主要表现为公民参与和利益普惠。公民参与是指公民及公民团体在公共政策决策、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利，能自由地表达自己的立场、意见和建议，能合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。这也是保证公共政策决策科学化、民主化的必备条件。发端于明诺布鲁克会议的新公共行政支持者，就主张政府应当对公众负责，而不是对公共机构负责，应当回归“民主”、“公平”、“回应性”等公共行政核心价值体系，让公民参与进来，与公民合作。公民参与能让公共服务更符合公民需求、使整个公共政策体系更具有开放性、回应性，建立政府与公民的感情。

文化本身就具有表达、参与及动员集体的价值。公民对公共文化事务积极主动介入，有助于整合民众离散化的利益表达与诉求；成为公民进行自我教育、参与能力提高的重要手段。公民参与一方面需要自上而下的制度提供途径，例如直接参与，需要完善投票表决、信访、座谈会、论证会、听证会等机制建设，对公共文化立法、公共文化政策执行等提供直接参与路径。《立法法》第5条规定，立法应当充分体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。因此，在公共文化立法出台前，均要求通过各种方式向社会广泛征求意见，接受公众监督。间接参与，如通过代议制方式提案、通过媒体表达意见等。无论是直接参与或间接参与，其前提在于信息公开。公众只有获取信息，才能有效履行自身监督权和参与权。《宪法》第41条明确规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。

公众是否能参与公共文化立法和政策过程，是度量公共文化政策是否符合公平公正标准的重要指标。但是，公众参与不仅需要制度建设，更需要社会孕育参与意识和参与环境。比如，法国里昂就试图设计文化合作宪章，将所有文化机构和活动组织的利益相关者联系起来，承担联络者（Net Worker）的职责促进独立公司、教育、卫生等非政府组织在文化领域的合作，建立网络治理结构，增强社区文化治理。借此培育社会团体和民众的民主与责任意识，在日常生活中认可文化价值，促进不同群体之间的文化认同感，鼓励通过文化建立社会了解和交流渠道，培养公民参与意识，增强社会凝聚力。

公平公正价值取向中，同时包含利益普惠原则。公共政策为全体公众谋利而不是少数人或者特殊利益集团谋利。而普惠性正是公共文化服务基本要求之一，让全社会成员共同分享国家文化发展的改革成果，保障公民最基本的公共文化需求。均等化与普惠性一以贯之，要求以街道社区、农村基层为重点，特别是满足偏远地区、流动农民等群体的公共文化需求，公益性文化场馆向公众免费开放，打通“单位”建制内的公共文化资源。例如，山东青岛市就尝试构建全民参与文化服务网络，推出“啡阅青岛”图书馆项目。将一百余家咖啡馆打造成为阅读服务点，新增阅读空间9000余平方米，增加图书阅读量约15万人次；选取四家咖啡馆铺设通借通还服务网络，开创了民营公益图书馆新模式。

3.效率

公平与效率是公共政策探讨的永恒主题。罗尔斯正义论中曾提出公平是使最穷的人的状况尽可能变好的分配，公平正义是优先于效率的。如果能提高社会最贫穷人的利益，即使牺牲某些效率也是应该的。但罗宾斯等却认为，社会经济发展必然带来社会分配不公，这种现象无法消除，只能适度减轻。提高效率就是减轻分配不公的有效方式，首先提高生产效率然后经过再分配对差距进行调整。萨缪尔森也认可，公平与效率是相互促进的，解决公平问题会带来效率的提高。

公平与效率都是公共政策的价值取向。效率为公平的实现提供了物质基础，公平又为效率的实现提供了环境。公共文化服务作为基础性服务，具有基础性、均等性、普惠性等特征。公共文化政策中，不仅应注重效率，更应重视效能，即政策与实现目标的程度。彼得·德鲁克（Peter F.Drucker）认为，效能是选择适当目标并实现目标的能力。一是，设定的目标必须适当；二是目标必须实现。^[18]因此，公共文化服务的效能首先要设定目标，其次需提升目标实现程度。

《公共文化服务保障法》第二条指出，本法所称公共文化服务，是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。为满足公民基本文化需求，首先应明确公众的真实文化需求是什么，才能以此提高服务效能。但现阶段，公共文化服务主要以政府和文化部门的意见为主导，表达社会公共需求，并以此作为公共文化服务体系建设的依据。^[19]之后公共文化服务体系建设，需运用有效意见表达机制和科学调查机制，真实了解公众文化需求，根据公平公正原则设计公共文化服务供给机制。除满足公民文化需求外，《公共文化服务保障法》第一条指出：公共文化服务体系建设传承中华优秀传统文化，弘扬社会主义核心价值观，增强文化自信，促进中国特色社会主义文化繁荣发展，提高全民族文明素质。因此塑造文化认同、提升凝聚力是公共文化政策的另一目标。公共文化服务体系中的非物质文化遗产、博物馆等都是集体文化传承和文化凝聚力的重要力量。例如，台湾地区20世纪末以来开展的“新博物馆运动”就是以“历史物质化”的形式，创造和贮存新的集体记忆。中共十七届六中全会的决定中就明确提出：“加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地建设，并完善向社会免费开放服务。”通过免费开放文化设施，提高文化设施利用率，通过参加公共文化活动提升公民素养，使其成为构筑文化认同的新桥梁。(www.xing528.com)

（二）构成要素

政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”^[20]。公共文化政策体系是公共政策体系的重要组成部分，由主体、客体和政策环境构成。

1.政策主体

哲学认识上，主体是对客体有认识和实践能力的人。后在社会科学研究中，广泛运用主体、客体这一概念，并将其从人扩展到组织。政策主体，是指政策的活动者，即直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。^[21]

政策主体的类别，有不同划分方法。安德森在《公共政策》一书中将政策制定划分为官方和非官方两类：官方的政策制定者，是指具有合法权威去制定公共政策的群体，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定群体，包括利益团体、政党和作为个人的公民。^[22]琼斯在《政策形成》一文中分析了政策提案的来源，将政策制定者分为政府内部和政府外部两大类。政府内部的提案者包括：行政长官（总统、州长、市长等）、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介等。

中国公共文化的政策主体主要包括以下几类：第一，立法机关。全国人民代表大会及其常委会，制定法律。享有最高立法权、任免权、决策权和监督权，具有权威性和强制性的特征。第二，行政机关。中央人民政府和地方各级人民政府，制定行政法规、规章和规范性文件等，具有具体性和补充性的特征。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制令权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其他权限，它的管理权限是全面领导本行政区域内的经济文化建设和各项行政事务。第三，执政党。中国实行中国共产党领导下的多党合作制度，中国共产党是全国人民的领导核心，在政策的制定、执行、评估和监控中起主导作用，制定出具有综合指导性和根本性的总政策。表现为党的纲领、路线、方针，具有根本性。第四，司法机关，通过司法审查、司法解释对公共政策的性质、内容产生影响。第五，非官方政策活动者，例如公民、社会团体、媒体等，通过表达意见、报道问题、游说、宣传、抗议、捐款、参与公共政策制定、执行过程，塑造公共政策。

2.政策客体

客体是人认识和实践的对象，可感知或可想象到的任何事物。政策客体包括两部分，既包括公共政策中要处理的社会问题、公共问题或政策问题，又包括公共政策发生作用的社会成员。对公共文化政策来说，客体是公共文化问题和公共文化政策将施加影响、发生作用的团体。社会问题、公共问题和政策问题数量庞大，种类复杂。罗威根据受问题影响的人数多少及其相互关系，将问题分为分配性的、调节性的和再分配性的三种；邓恩按问题的特性，将政策问题分为三类，即结构良好问题、结构适中问题和结构不良问题。又可以根据社会生活领域不同，分为政治、经济、社会、文化等。文化包括科技、文教、体育、卫生等方面的问题。目标团体主要包括受政策规范、制约的社会成员。政策调节规范社会成员的行为以及行为之间的关系。

例如，《公共文化服务保障法》中明确指出，规范政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动。地方政府作为政策目标团体，要求将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划、推进建设公共文化服务体系，践行公益性、基本性、均等性和便利性，提高公共文化服务效能。公众作为政策目标团体，则重点满足其公共文化需求、鼓励参与公共文化设施使用效能考核评价制度，参与兴建、捐建或与政府部门合作建设公共文化设施。

3.政策环境

政策环境是主客体互动的环境，指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书中将政策环境分为社会内部环境和社会外部环境两部分。社会内部环境包括生态系统、生物系统、个人系统以及社会系统；社会外部环境是某社会本身以外的系统，它们是国际社会的功能部分，或者我们可以将其描述为“超社会”、“超系统”环境。也可以根据政治、经济、文化、教育、法律、人口和科技划分政策环境。

其中，社会经济环境是公共政策制定的最主要依据，成为政策制定和实施的物质条件。中国改革开放三十多年，经济快速发展、人民生活社会水平日益提升，人民群众精神文化需求快速增长，并且日趋多样，但公共文化服务体系建设水平有待提高。中国三十多年积累的物质财富，可为公共文化服务体系建设提供资源保障。助力实现文化自信，提高全民族文明素质、增强民族凝聚力，实现社会主义文化强国。

主客体在政策环境中互动，形成动态政策系统，即政策过程。正如在过程路径中论述的，不同学者对政策过程有不同的划分方法。政策科学奠基者拉斯维尔提出“拉斯韦尔过程轮”，布鲁尔提出六阶段论。琼斯在《公共政策研究导论》一书中，认为政策系统运行功能活动由11个环节或阶段所构成，即感知/定义、汇集或累加、组织、表述、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整/终结。^[23]虽然政策过程的阶段划分不同，但一般都包括政策制定、执行、评估、监控和总结等阶段。公共文化政策制定，首先建立议程、界定问题、设计方案、比较和抉择方案；其次进行指挥、沟通、协调；然后进行政策评估，做出判断，并在整个过程中保证政策未偏离既定目标，对政策监督、控制和调整。