公共政策研究途径-公共文化政策

公共政策研究受多学科影响，特别是德国的社会学研究和政治学研究中的“行为主义”，对政策学科建立和研究途径形成，起到重要的先导与推动作用。马克思·韦伯与卡尔·曼海姆代表的德国社会学研究，从知识社会学角度看待政策科学，强调公共政策必须有价值导向、民主导向，能运用科学知识维护人类尊严。德国社会学将政策科学的特征概括为六个方面：政策科学是关于民主主义的科学，它以民主体制为基本前提；政策科学的哲学基础是理性实证主义；政策科学对事件和空间都非常敏感；政策科学具有跨学科的特点；政策的研究必须有政府官员的参与；政策科学必须具有“发展概念”。^[8]

20世纪30年代，芝加哥学派发动了一场“行为主义”革命，强调用实证主义、量化、系统、经验主义的方法研究政治行为，西蒙的有限决策理论、德罗尔《公共政策制定检讨》《政策科学构想》和《政策科学进展》“政策三部曲”、林德布洛姆的渐进决策理论、邓恩的知识政策研究，均受到行为主义的影响。认为公共政策应当理解和改善社会发展的方向，根本目的是改进公共政策系统、提高公共政策质量，打破传统学科之间的壁垒，在不同学科之间架起桥梁。例如，运用严格符合科学标准的历史研究、实证哲学、计量方法等。^[9]

基于上述学科影响，公共政策形成了几种主要研究途径：政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。特别是政治学途径和经济学途径为公共政策分析提供了多元理论与方法。

（一）政治学途径

安德森在《公共决策》一书中，将西方政策科学研究方法划分为：政治系统论、团体理论、精英理论、功能过程论和制度化理论。托马斯·戴伊则认为，公共政策有八种模式：制度、过程、集团、经营、渐进、对策、系统和理性。根据国内学者陈振明等人的观点，可将政治学研究途径具体划分为系统途径、过程途径、团体途径、精英途径和制度途径。

1.系统途径

系统是有组织的或被组织化了的总体，由不同要素组成。各要素相互联系、相互作用，构成整体的特定功能。戴维·伊斯顿认为，公共政策是组成政治系统所有社会、经济、文化等因素的输出。环境因素与政治系统相互作用反应。个人或团体根据环境和自身利益提出主张，政策制定者论证目标的合理性、可行性和经济性，然后根据社会需求，做出改变。

系统分析主要包括界定问题、确认目标、设计方案、建立模型和评价方案五个环节。界定问题，根据系统理论，需要确认系统是由哪些要素组成的，处在何种环境之中。确认目标，须符合总体性原则，满足总体系统目标，而非局部因素目标。设计方案，也需以系统整体为考量，尽可能列举所有备选方案，优中选优。建立模型和评价方案阶段，也应符合政治系统特点，回应界定问题、确认目标的要求，从而产生新的政策输出。

2.过程途径

过程途径是行为主义在政策研究中的典型表现。政策过程研究由来已久，早在行政学初创者威尔逊（Woodrow Wilson）和古德诺（Frank Goodnow）关于政治与行政二分、政策与行政关系的探讨中就初见端倪。特别是，以西蒙为代表的行为主义学派引入相关研究方法后，政策科学着重讨论政策制定产出的完整过程。虽然政策过程中的各个环节相互交织，但相关研究者们仍按照政策分析思路将其划分为几个组成部分。政策科学奠基者拉斯维尔（1956年）提出搜集情报、提议、规定、合法化、运用、终止和评价等阶段构成的“拉斯韦尔过程轮”。布鲁尔（Garry D.Brewer，）在反思拉斯韦尔阶段论的基础上，提出创始、估价、选择、执行、评估与终止六阶段论。之后，经过琼斯和安德森的五阶段论，阔德五阶段论、帕龙泊五阶段论等修正探讨，政策过程理论逐渐成熟，成为公共政策的主要研究途径。

3.团体途径

团体理论以多元主义假设为基础，认为公共政策是其参与者，特别是利益集团之间相互作用、斗争、彼此协商和妥协的产物。团体理论的代表学者厄尔·莱瑟姆在《政治的集团基础》一书中，详细阐释了团体决策模型。通过对美国决策过程研究发现，现代社会个人的主要社会价值只有通过集团才能实现，利益集团是政府得以运转的齿轮。各利益集团相互角逐，最终实现权力平衡。公共政策中利益集团的实力对比，决定公共政策的走向。利益团体的人数、财产、组织化程度、领导力、同决策者的密切程度等，都会对政策变化产生影响。

利益集团与政党不同，利益集团介入政治过程的主要目的是通过影响政府政策，维护利益集团的利益，其方式是对政治过程进行种种施压，从而正式考虑利益集团的要求。但政党的目的在于取得和维持国家权力，然后用国家权力维护自身利益。利益集团的重要性，在《政党与压力集团》一书中有所体现，认为利益集团构成了政治制度的基本要素，团体强调“集团力量构成重要推动力”。因此，公共政策分析时，应注意多元参与主体的力量角逐。不仅利益集团，公民团体等社会组织也对塑造公共政策具有举足轻重的影响。

4.精英途径(www.xing528.com)

精英研究途径认为，政策过程中，公众是被动的，他们的要求及行动对公共政策不会产生决定作用。与此相反，占统治地位的政治精英才能把握政策制定主动权，公共政策完全由精英主导，行政官员和机构加以执行。所以，“政策是精英们价值偏好的反映”。政治学中的精英的观点可以总结为：社会资源由有权势的少数人掌握；精英来自上层，不属于被统治的大众；由非精英向精英缓慢移动，能够保持稳定，避免发生革命，维护社会系统。

基于精英理论，政策最终是精英偏好、利益和价值观的融合；群众普遍麻木不仁，无所作为。政府仅仅是精英选择后的执行机构，自上而下执行精英的决策。当然，精英理论因为轻视公众的意见和偏好、否定公众的力量而遭到批判。

（二）经济学的研究途径

经济学是公共政策科学研究的主导途径。利用经济学理论假设、概念和分析方法研究公共政策问题。较为著名的是福利经济学理论、公共选择理论和新制度经济学。

1.福利经济学

庀古等福利经济学创始者认为，“分配越均等，社会福利就越大”，强调国家在国民收入调节过程中的重要作用。具有三个基本定律：第一，不管初始资源配置怎样，分散化的竞争市场可以通过个人自利的交易行为达到瓦尔拉斯均衡，而这个均衡一定是帕雷托有效的配置，即符合帕雷托最优效应。第二，每一种具有帕雷托效应的资源配置都可以通过市场机制实现。人们所应做的一切只是使政府进行某些初始的总量再分配。第三，阿罗不可能性定理，其意思是说在非独裁的情况下，不可能存在有适用于所有个人偏好类型的社会福利函数。

福利经济学虽然在第二定律中承认市场机制的重要作用，但也指出市场也不是完美的，政府需要干预市场，纠正市场失灵，才能最优化全社会福利。因此，政府需要做出决策，怎样以及何时干预市场，并且如何干预才能成本最低。

2.公共选择理论

公共选择理论以古典政治经济学中“法律与制度”秩序作为构建基础，在反思凯恩斯主义、福利国家的基础上，探求“福利函数”、关注“市场失灵”和公共财政等领域^[10]，将经济学方法引入公共管理研究，探讨如何建立政治市场上的最优博弈规则^[11]。方法论上，公共选择理论主张个体主义，即以微观个人行动作为研究集体行动的切入点，并将其运用于政治和政府治理领域。认为集体行动（Collective Action）是个体行动（Individual Action）的集合，将个体作为关注点，“拒绝对集体做任何有机体的解释”^[12]。认同理性经济人假设，认为人行动的根本目的是逐利。逐利的范围不仅是经济利益，也包括承认、尊重等心理上的认同。

并且，公共选择理论引入个体主义方法论和经济人假设后，公共选择理论同构了经济市场和政治市场，认为政治市场的运作过程与经济市场相似。^[13]个体在经济市场上因交换货物和服务进行合作；在政治与国家领域合理完成共同目标，对两者都有好处。从根本来看，两者都是手段，个体通过这种手段进行交换，相互获益。但即使交易参与双方都是自利人，不关心其他对方利益（non-Tuism），客观上仍然可以促进对方目标的达成和实现。^[14]因此，政治市场选择交易制度和规则的主要任务变成如何达到政治市场的正合博弈（positive-sum game），保证集体行动对所有各方都是有利的。

3.新制度经济学

随着政策科学的发展，原有范式的局限性不断暴露，新的研究路径逐渐兴起，显示出其优点和适应性。新制度主义就是研究新路径的代表。在传统制度分析基础上，批判吸收了行为主义的研究方法，同时借鉴了社会学、制度经济学以及其他社会科学的研究成果。强调制度在人类生活中起决定性作用，公共政策的形成不再被简单看成是无数选民偏好的聚集，而是通过一定规则制定出来，个人合目的的结果。并且涉及交易费用、国家与产权、制度变迁、制度供需及均衡等领域。新制度经济学代表人物科斯将风险因素、信息因素、垄断因素和政府管制纳入交易费用的考虑范畴，指出：只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小。那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕雷托最优。

同时，新制度主义提出人类社会的制度变迁类似于物理学中的惯性，一旦进入某种路径，就会产生依赖性，惯性的力量使选择不断自我强化，即路径依赖。例如道格拉斯·诺斯利用路径依赖解释国家经济制度变迁路径，认为公众过去做出的选择决定了他们现在可能的选择，一旦做出某项选择，就限制了未来的可能性。公共政策变迁也是如此，一旦进入了某种锁定状态，再脱身就会变得十分困难。沿着既定路径，经济、政治和政策变迁既可能进入良性循环，持续优化；也可能选错方向，进入恶性循环。