当代中国城市道路通行权研究：基本原则与成果

1.正当性原则

德沃金认为：“一个负责任的政府必须准备证明它所做的任何事情的正当性，特别是当它限制公民自由时……即使是对一个限制自由的行为，如果认为这个行为是为了增加哲学家们所称的公共利益，即它将给全社会带来的利益大于所带来的损害，这个证明就很充分。因此，虽然纽约市政府禁止机动车在列克星敦大街上行驶需要一个合理的证明，但如果一个适当的政府官员根据可靠的证据相信，这给多数人带来的利益大于给少数人带来的不便，这就是一个对于此举合理性的充分说明。”^[113]对权利进行限制，一方面有助于保持国家公权力与公民私权利之间的平衡，另一方面也有利于限权措施的有效落实。

据此，政府即使是基于公共利益的需要而限制道路通行权，也必须给予合理的理由，对道路通行权限制的正当性进行论证。正如上述北京针对机动车实施限号出行的措施，北京市政府首先是基于解决城市道路交通拥堵问题采取此类措施，后来是为了缓解空气污染问题而继续实施此类措施。而这两个原因都可以被视为公共利益，为了保证公共利益而对道路通行权进行限制，理由充分而且正当，是符合道路通行权限制原则的。^[114]

2.合法性原则

第一，道路通行权限制应当具有明确的法律依据。在法理上，限制公民权利应当具有明确的法律依据。法律权利是由法律进行赋权，因此对法律权利的限制也必须由法律进行，而不得肆意为之，即使其具有正当、合理的理由。

对道路通行权的限制也是如此。一方面，法律需要对道路通行权限制的原则、理由、程序等事项进行概括的规定；另一方面，各地方在具体执行限制道路通行权措施时也得根据法律规定或授权，通过制定法规、规章等规范性法律文件对具体的限制措施进行明确而具体的规定。2015年8月29日由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修订通过，2016年1月1日起施行的《中华人民共和国大气污染防治法》，其立法草案修改、通过的过程也体现了国家对机动车限行采取谨慎的态度，对是否利用对机动车限行的措施防治大气污染，国家的态度发生了一系列的转变，最终国家还是放弃了利用对机动车限行的措施防治大气污染的做法。在2014年12月22日第十二届全国人大常委会第十二次会议初次审议的《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》中，第四十五条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。”根据这一规定，国家将机动车限行的权力通过法律授权的形式授权给省、自治区、直辖市人民政府。这些政府部门可以根据本地区大气污染防治的实际需要对本地区机动车采取限制、禁止通行的措施。这一规定一方面体现了国家通过限制、禁止机动车通行的方式减少机动车尾气排放量，从而防治大气污染的思路，另一方面也针对已经频频发生的地方政府采取机动车限行行为进行了回应，为地方政府的行为提供了法律上的依据。然而，为了防止地方政府采取机动车限行措施的任意性，在2015年6月24日十二届全国人大常委会第十五次会议第二次审议《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》的过程中，对省级政府采取的机动车限行措施规定了更加严格的限制程序。在原有一审稿的基础上增加了新的规定，即“限制机动车通行的类型、区域和时间应当征求有关行业协会、企事业单位、专家和公众等方面的意见”。最后，在十二届全国人大常委会第十六次会议第三次审议《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》的过程中，删去了上述限制机动车通行的有关规定。全国人大法律委员会副主任委员孙宝树对此解释说：“法律委员会经研究，考虑到限制机动车通行的社会成本高，群众反响大，可以不在本法中普遍授权实施，由地方根据具体情况在其权限范围内规定。据此，建议删去这一规定。”^[115]从2014年12月到2015年8月不到一年的时间全国人大常委会对于省级地方政府采取限制机动车通行措施的态度发生如此巨大的改变，一方面体现了立法机关对于意见较大、矛盾较为突出的问题充分听取了公民意见，另一方面也体现了国家对于机动车限行采取十分谨慎的态度，没有把机动车限行权限直接授权给省级政府，或者说《中华人民共和国大气污染防治法》放弃了以机动车限行的方式来防止大气污染，而通过采取其他方式来防治大气污染。然而，这并没有解决现在已经广泛存在的地方政府随意采取机动车限行措施，影响公民驾驶机动车出行，限制、禁止道路通行权主体通过驾驶机动车行驶道路通行权的问题，地方政府的限行措施在法律依据上除《道路交通安全法》第三十九条^[116]之外，仍然处于真空的状态。因此，相关法律仍然需要针对这一情况尽快出台相关规定，规范地方政府针对机动车采取的限行措施。

第二，道路通行权限制措施应该程序合法。政府采取限制道路通行权的具体措施必须履行法定程序。首先，政府应当通过正当的行政立法程序或行政程序出台具体的道路通行权限制措施。对涉及面广、持续时间长，对居民出行具有较大影响的限制措施应当通过听证程序进行，在广泛听取居民的意见及专家意见之后再制定具体的限制措施。不能随意出台行政命令，甚至采取欺瞒、欺骗民众的方式，突然出台行政命令，使居民来不及调整以往的通行方式，影响正常的工作和生活。政府这种突然的行为不仅侵犯了居民的道路通行权，而且也损害了政府的公信力。深圳市在通过“限牌”措施调整机动车数量的做法上就引起了很大的争议。“2014年12月29日下午，深圳市政府召开新闻发布会，发布《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》，决定从2014年12月29日18时起，在全市实行小汽车增量调控管理。”^[117]深圳市政府部门回应此次突然采取限牌措施是为了降低负面影响，为深圳交通综合治理赢得时间。但深圳市相关部门曾在会议上公开表态绝不搞“突然袭击”，如果深圳出台这样的政策，一定会广泛听取意见。^[118]深圳市政府这种出尔反尔的做法不仅让深圳市居民措手不及，影响了居民的权益，而且也不符合现代法治社会依法行政的要求，更是让政府的公信力受到了质疑。

其次，行政部门在具体实施限行措施时要通过公告等方式提前发布，告知相关限行措施的具体信息，以便居民根据限行措施安排自身的出行计划。我国《道路交通安全法》第三十九条规定公安机关交通管理部门遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者做出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。(www.xing528.com)

在实践中，道路交通相关管理部门经常不经公告随意更改限行措施，通常在一夜之间就更改机动车限速、限高要求，改变机动车车道行驶方向，设置禁行区域，使得经常通过同一路段的居民不知道限行措施改变，造成道路交通违法行为，甚至造成道路交通事故。仅2015年1月、2月全国就发生两起因“限高杆”引起的重大交通事故。2015年1月26日河南洛阳一辆载有50多名乘客由河南省开往天津市的长途大客车撞上超限杆发生单方事故，事故造成车内两人死亡、多人受伤。^[119]同年2月14日一辆从中山坦洲开往云浮罗定的大客车途经中山小榄镇西海大桥附近时，撞上2.5米的限高架，两名年轻女子当场死亡。^[120]虽然造成这些事故的主要原因是驾驶员未尽到足够的注意义务，但管理部门随意设置限高设施也是造成事故发生的原因之一。目前，我国对限高杆的高宽、颜色、材质等并无具体标准，不同道路设计标准不一，限高设置也因“地”而异。因此，规范道路行政管理部门的限行措施也是十分必要的。^[121]

3.适度性原则

道路通行权的限制应当保证适度地限制道路通行权主体的道路通行权，道路通行权限制以必要性为前提，不能肆意侵犯道路通行权，更不能以权利限制为手段剥夺道路通行权主体的道路通行权，要保持道路通行权自由与道路通行权限制之间的比例。主要内容包括：

第一，必要性。对道路通行权进行限制应当以必要性为前提，即对道路通行权进行限制是必须、必要的，如果放任权利人无限度行使道路通行权，会影响他人行使正当的道路通行权或对道路交通安全、秩序、效率等产生严重影响。必要性意味着限制道路通行权行使所带来的益处大于道路通行权任意行使的益处，或者限制道路通行权行使造成的损失小于道路通行权任意行使的损失。道路交通管理者不得随意采取限制措施限制道路通行权的行使，应当对具体情况进行必要性的衡量。

第二，可替代性。对道路通行权进行限制，无论是对资格的限制还是对行为的限制都必须提供可替代的道路通行权权利行使方式。限制道路通行权并不意味着剥夺道路通行权，不能采取一刀切的手段绝对限制道路通行权的行使，而必须提供可替代或可替换的道路通行权利行使方式。例如，在某路段限制机动车通行，必须考虑为通过该路段的机动车提供其他通行道路。同时，道路通行权行使的替代方式也应当具备合理性、适度性，考虑道路通行权人采取替代道路通行方式所增加的通行成本，不能以牺牲道路通行权人的通行成本来减轻道路交通管理者的管理责任，造成懒政的情况。

第三，平衡性。对道路通行权进行限制还得平衡道路通行权自由与道路通行权限制之间的比例。道路通行权自由度过大，势必会造成道路交通管理成本增加，难度加大，影响道路交通秩序，甚至会造成严重的道路交通事故。相反，如果对道路通行权限制过多，会影响道路通行效率，影响道路通行权人道路通行的便利程度，违背道路通行权法律化的初衷。例如，道路管理部门对机动车道路通行采取限制通行速度的管理手段，在保证驾驶安全的前提下还需考虑道路通行效率，机动车最高通行速度过高，则容易带来驾驶安全隐患，造成交通事故；机动车最高通行速度过低，则会导致道路通行速度过慢，造成交通拥堵，不仅增加社会通行成本，还给道路交通管理带来难度。因此，必须在道路通行权自由与道路通行权限制之间找到平衡点，既达到道路通行权的适足标准，又能兼顾道路通行秩序、道路通行安全以及道路通行效率。^[122]