当代中国城市道路通行权的类型分析

关于权利限制类型，“分歧最大、影响最为深远的分类是把权利限制类型化为权利的外在限制和内在限制”。^[88]所谓权利的外在限制是解决“权利的构成”问题，即在解决个人权利与公共利益的关系时，国家通过具体的手段设定权利主体、权利内容、权利行使等关于权利的要素，从而从外部来限制权利的构成。所谓权利的内在限制是基于权利自身具有边界这一内在属性而提出的。只要提出一种权利，也就划定了这种权利的边界，同时通过权利的内涵和外延表现出来。因此，对权利的限制是内化在权利概念之中的。上文已论述权利限制的原因之一是权利本身属性的客观反映。无论在分析哪种具体权利限制的情形下，无须再特别强调权利的内在限制。相反，当分析具体权利时，我们应该着重讨论权利的外在限制，某种具体权利的权利主体限制在哪个范围内？权利内容的范围如何？权利的行使方式有何限制？诸如此类的问题是将抽象的权利概念具体化的过程，也是在考虑权利的可操作性时不能回避的问题。

国家在通过国家权力设定（限制）权利时，首先要考虑这一权利与其他权利之间的界限，即在权利与权利之间进行权衡。国家对各种权利进行衡量的过程也是对国家权利资源进行配置的过程，甚至是国家权力配置的过程。当这一过程结束之后，也就划定了权利与权利之间的界限，或者权力与权利之间的界限，某一种具体权利的界限便固定了下来，国家便完成了对这种权利总体的限制。其次，在将这种权利具体化为个人权利时，国家还需要考虑权利的可操作性，即如何将抽象的权利具体化为个人权利，个人如何具体实施这种权利的问题。这也就是上文所提到的权利的构成或要素问题。汪太贤认为，法律对权利的限制是通过权利的二要素即资格限制和行为自由的限制来实现的。权利资格限制的形式包括身份限制、年龄限制以及其他限制；法律对行为自由的限制包括行为自由的动机或目的限制、行为尺度的限制以及行为方式的限制。^[89]只有对权利进行这种更加具体、细致的限制，才能够更好地操作具体的权利，将个人权利边界明确化，个人按照预期的方式来行使权利，才能够预防和解决权利冲突问题。

我们在讨论道路通行权限制时，也可以按照这一思路进行思考。首先，国家通过权利（权力）配置来实现道路通行权与其他权利（权力）之间关系的均衡，完成对道路通行权整体权利的限制，也就是说国家将多少资源分配给道路通行权的问题，这属于道路通行权分配的问题。^[90]其次，在考虑将道路通行权具体化为个人的道路通行权时，我们就要考虑道路通行权的权利构成或权利要素问题。需要法律对道路通行权主体、客体以及内容等问题进行规定。然而，仅从赋权的角度正面讨论人们应当拥有什么样的道路通行权，仅从“法无明文禁止即许可”原则的角度出发，当人们拥有道路通行权而同时又没有法律明文禁止的前提下，我们可以得出人们可以肆意地行使道路通行权这一结论。但事实并非如此，即便我们不去探究我国每年由于道路交通事故带来的损失的具体数据，单凭对道路交通行为的后果以及当下我国道路通行状况的感性认识，就可以得出与之相反的判断——道路通行行为（权利）必须要受到限制。因此，在讨论如何进行道路通行权限制时，我们要从道路通行权的资格限制以及道路通行权的行为限制两方面进行思考。

1.道路通行权的资格限制

道路通行权主体必须具备一定的资格或能力才能行使道路通行权权利，道路通行权权利能力是始于出生终于死亡的，即任何自然人都具有道路通行权权利能力。然而，权利能力又可以分为一般权利能力和特殊权利能力，“一般权利能力指自出生（成立）到死亡（解散）时都能享有的能力或资格……特殊权利能力指主体在特定条件下具有的权利能力或资格……这种权利能力要受到年龄或其他方面的限制。”^[91]道路通行权权利能力也分为一般道路通行权权利能力与特殊道路通行权权利能力。因为道路通行行为可以通过多种行为表现或完成，而不是仅通过一种或几种简单的行为进行，在需要通过复杂行为完成的通行行为则需要特殊的能力要求。同时，道路通行限制行为能力人由于其年龄、智力或生理原因不能独立完成道路通行行为，其在通行时需要特殊的辅助工具或特殊要求，因此对其行使道路通行权要进行一定的限制。因此，特殊道路通行权权利能力的限制体现为以下几个方面：

第一，年龄限制。道路通行权主体的年龄是其是否具备特殊道路通行权行为能力的最重要的要求。道路通行权主体能否从事特殊的道路通行权行为主要是依据其是否具备法律规定的年龄来确定的。例如，我国《道路交通安全法实施条例》第七十二条规定了在道路上驾驶自行车、三轮车必须年满12周岁，驾驶电动自行车必须年满16周岁。这条法律规定曾未受到人们的关注，而是在国内首起儿童驾驶共享单车死亡案发生后，人们才开始关注法律关于驾驶自行车的年龄限制。^[92]再如，该法第七十三条规定了在道路驾驭畜力车应当年满16周岁。我国《机动车驾驶证申领和使用规定》（2012年9月12日公安部第123号令）第十二条（一）年龄条件规定了申请不同机动车驾驶证需要具备的不同年龄条件。^[93]因此，不具备上述年龄的道路通行权主体，不得驾驶相应的机动车、自行车、三轮车以及驾驭畜力车，从事相应的道路通行行为。比利时《道路交通法》第八条驾驶员的规定中，也对驾驶不同车辆应具备的年龄做出了详细的规定。^[94]

第二，身体条件限制。身体条件限制一方面表现在道路通行权主体必须具备一定身体条件。在具备一定年龄条件的前提下，道路通行主体必须具备一定的身体条件才能够从事特殊的道路通行行为，否则行使这种道路通行权利也是受到限制的。例如，我国《机动车驾驶证申领和使用规定》第十一条（二）规定了申请机动车驾驶证需要具备的身体条件，^[95]只有具备这些身体条件才能够申请机动车驾驶证，驾驶机动车。不具备上述身体条件者则不能申请机动车驾驶证，不具备驾驶机动车的权利能力。道路通行权主体必须具备一定的身体条件才能从事某些道路通行行为，这是由于从事某些道路通行行为需要具备一定的道路通行技能，而具备这些道路通行技能必须要求道路通行权主体具有相应的行为能力，其对道路通行行为具备一定的认知能力以及能够控制自己行为的能力。不具备相应行为能力的道路通行权主体无法掌握相应的道路通行技能，从而无法安全地从事相应的道路通行行为，容易扰乱社会通行秩序，甚至造成财产和人身损失。

身体条件限制另一方面表现在道路通行权主体必须不能具备一定身体条件。道路通行主体如果具备法律规定的不得从事某种道路通行行为的身体条件时，则行使此类特殊道路通行行为也是被限制的。例如，我国《机动车驾驶证申领和使用规定》第十三条（一）规定：“患有器质性心脏病、癫痫病、美尼尔氏症、眩晕症、癔病、震颤麻痹、精神病、痴呆以及影响肢体活动的神经系统疾病等妨碍安全驾驶疾病的不得申请机动车驾驶证。”^[96]道路通行权主体处于不适合进行道路通行行为的身体状态时，其道路通行权的行使必须受到限制，如吸食毒品可能会影响行为人认知能力的道路通行权主体，法律禁止其申领驾驶证从事驾驶机动车的道路通行行为。如果放任其随意行使驾驶机动车的通行权利，可能会产生驾驶危险，造成交通事故。

我国道路交通法律法规关于残疾人从事道路通行行为做出了特殊的身体条件限制规定。残疾人在行使道路通行权时需要特殊的道路通行辅助设施，一方面他们在独立完成道路通行行为时使用这些辅助设施需要受到一些限制，另一方面非残疾人也不得使用残疾人专用的道路通行辅助设施。例如，我国《道路交通安全法实施条例》第七十二条第（八）项规定：“非下肢残疾的人不得驾驶残疾人机动轮椅车。”这就表明了非下肢残疾的人不具备驾驶残疾人机动轮椅车的权利。日本《道路交通法》第十四条规定，盲人（含与其相类似的人）在道路上通行时，必须携带施行令规定的手杖或导盲犬。除盲人外（耳聋的人及政令规定程度的残疾人除外），在道路通行时不得使用此手杖或导盲犬。^[97]这里的将携带手杖或导盲犬作为盲人通行的义务进行限制，其必须携带这两样辅助工具才能够在道路上通行。同时，除盲人外的其他人则被限制为不得使用此类辅助工具。日本《道路交通法》规定盲人必须携带手杖或导盲犬作为对盲人行使道路通行权的限制，这是由于盲人视觉障碍的生理缺陷导致其道路通行能力减弱，他们需要借助辅助设施或条件才能行使道路通行权，否则会影响道路通行安全。一方面，手杖或导盲犬对于辅助盲人行使道路通行权是必不可少的；另一方面，手杖或导盲犬也是盲人进行道路通行的一种标志，其他道路通行权主体可以通过手杖或导盲犬来判断道路通行权主体是盲人，他们可以对盲人提供道路通行方便或者帮助，这也是社会对于盲人进行道路通行的体谅及照顾，体现为一种权利。因此，除盲人（听障人士及政令规定程度的残疾人除外）外的道路通行权主体不应获得这种体谅或照顾，在道路通行时不得使用手杖或导盲犬，以免发生混淆、额外占用道路通行资源的情况。

第三，特殊知识和技术能力限制。除年龄和身体状况外，是否具备特殊的通行知识和技术也是具备特殊道路通行权利能力与否的重要条件，尤其是驾驶机动车进行通行的通行能力。在道路上通行或作业的机动车由于其功能、速度等性能不同，驾驶不同种类、型号的机动车必须具备不同的驾驶知识和技术。比利时《道路交通法》第八条驾驶员的规定中要求所有驾驶员应具有处于驾驶状态的身体素质并具备所需的知识和技术。^[98]我国《机动车驾驶证申领和使用规定》第三章规定了申请机动车驾驶证必须通过机动车驾驶人考试的限制。机动车驾驶人考试内容包括道路交通安全法律、法规和相关知识、场地驾驶技能、道路驾驶技能和安全文明驾驶常识等知识和技能。道路通行权主体必须具备法律规定的知识和技术技能之后，才能取得相应的特殊道路通行权利能力。该规定第九条规定了机动车驾驶人准予驾驶的车型，^[99]并在附件1中规定了准驾车型及代号，驾驶不同车型的驾驶人必须获得相应的驾驶证才能从事驾驶该车型机动车的道路通行行为。

第四，行为限制。道路通行主体曾从事过危害道路通行秩序行为的，将被限制一定的特殊道路通行权利能力。例如，我国《机动车驾驶证申领和使用规定》第十三条（二）至（五）规定了不得申请机动车驾驶证的行为，包括吸食毒品、醉酒或饮酒驾驶构成犯罪、造成交通事故后逃逸等行为，如果行为人曾经从事过上述行为，其将被剥夺申请机动车驾驶证、驾驶机动车的权利能力。^[100]

第五，时间限制。道路通行主体因从事危害道路通行秩序行为受到过行政或刑事处罚未满一定年限的，也将受到从事特殊通行行为的限制。例如，我国《机动车驾驶证申领和使用规定》第十三条（五）至（九）规定了不得申请机动车驾驶证的时间限制。在未经过法律规定的时间内，行为人不得申请机动车驾驶证。^[101]

第六，身份限制。具有一定特殊身份的道路通行权主体，可以基于其特殊的身份获得特殊道路通行权利能力。例如，我国《机动车驾驶证申领和使用规定》第十七条规定持有军队、武装警察部队机动车驾驶证，或者持有境外机动车驾驶证，符合本规定的申请条件，可以申请相应准驾车型的机动车驾驶证。这说明上述具有特殊身份的人基于其特殊身份，并在满足其他条件下，可以获得驾驶机动车的特殊道路通行权利能力。^[102](www.xing528.com)

2.道路通行权的行为限制

第一，道路通行权行为动机或目的的限制。道路通行权权利主体在行使道路通行行为时，必须是出于道路通行的目的，或出于与道路通行行为相关的目的，而不得出于其他目的。道路通行行为是行为人为了实现从一地到另一地的物理位置移动，或为了实现物品运输而采取的步行或以其他交通工具通行的行为。其目的是为了实现人的位置转移或物品的位置转移。只有以道路通行为目的的通行行为才受到“道路通行权”这种权利调整方式的保护。为了实现其他目的而利用道路通行行为，是不能受到“道路通行权”保护的。例如，为了实现侵犯他人生命健康权或扰乱社会秩序而实施的驾驶机动车撞人，毁坏公私财物的行为，为了扰乱社会秩序而实施非法游行行为，利用交通工具进行非法沿街贩卖物品的行为等。上述非出于道路通行动机或目的行为不仅要受到道路通行权的限制，而且要对其进行相应的刑事处罚以及行政处罚。

第二，道路通行行为尺度的限制。道路通行权的行使必须适度，不能超过必要的限度。对道路通行权进行限制的重要原因之一就是避免或减少道路通行权冲突，减少交通事故发生的概率，减少生命财产安全损失，对道路通行行为尺度的限制是十分必要的，也是实现上述目的最直接、有效的方法。对道路通行行为尺度进行限制表现为：

第一类，对道路通行速度的限制。限速是对道路通行行为进行限制最常见的方式之一，也是调整道路通行行为，减少道路通行冲突相对有力、有效的方式。各国道路交通法律法规均根据不同的道路自然状况或道路通行状况对道路通行主体的道路通行速度进行限制。例如，我国《道路交通安全法》第四十二条规定了机动车在道路上行驶的限速原则，^[103]第五十八条规定了残疾人机动轮椅车、电动自行车在非机动车道内行驶的速度限制。我国《道路交通安全法实施条例》第四十五条规定了机动车在道路上行驶的具体速度限制。^[104]各地方法规或交通行政管理部门也可以根据本地区或辖区内的道路交通状况，在某路段、时间区内设置不同的通行速度，以规范道路通行行为。

第二类，对道路通行方向的限制。我国道路交通法律法规对道路通行方向采用了右侧通行、分道通行的原则。其中，机动车、非机动车实行右侧通行。同时根据道路条件和通行需要，道路划分为机动车道、非机动车道和人行道，机动车、非机动车、行人实行分道通行。没有划分机动车道、非机动车道和人行道的，机动车在道路中间通行，非机动车和行人在道路两侧通行。

道路通行主体的道路通行方向原本对道路交通秩序不会产生太大的影响，但是当发生特殊情形时，道路通行主体的通行方向可能对道路通行秩序或社会秩序产生不良影响时，应当对道路通行主体的通行方向进行限制。例如，我国《道路交通安全法》第三十九条规定：公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。

在一般情况下，道路通行主体采用步行的方式通行，其占用空间较小，活动灵活，其通行方向对道路通行秩序的影响较小。然而，采用交通工具进行道路通行的情况下，由于交通工具占用空间较大，其通行方向会对道路通行秩序产生较大的影响。同时，交通工具通行速度较快，改变其通行方向，容易与其他道路通行主体发生道路通行冲突，产生道路交通事故，因此对采用交通工具通行的通行方向进行限制也是必要的。对非机动车，尤其是机动车的道路通行方向进行限制通常针对其总体通行方向进行限制，如一些城市在道路通行拥堵路段设置单行线，对机动车的通行方向进行单向行驶的限制，以保证对交通流量的控制。对非机动车以及机动车的道路通行方向进行限制还包括对行进中的机动车或非机动车的前进、后退、改变行车道等行为进行限制。例如，我国《道路交通安全法实施条例》第五十三条在交叉路口交通堵塞时，机动车的行驶方向的规定，^[105]该法第四十九条机动车禁止掉头的规定，^[106]以及我国《道路交通安全法》第四十三条关于禁止超车的规定。^[107]

第三类，对道路通行区域的限制。我国《道路交通安全法》对“道路”的界定是指“公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所”。^[108]一般而言，只要是属于道路的区域，都是被允许通行的，不受限制的。但是遇到特殊的自然情况或社会情况，行政管理部门采用戒严、禁止通行等方式对道路通行区域进行限制。

第四类，对使用不符合道路通行条件交通工具的限制。使用交通工具进行道路通行必须符合道路通行条件的要求，对使用不符合道路通行条件的交通工具进行通行的行为需要进行限制。道路通行需要建设道路，道路建设规模及标准决定了道路本身能够承载交通工具的数量、质量等客观条件，否则将会对道路造成损害，影响道路使用寿命，甚至造成更严重的后果。2016年5月23日，上海一辆装载预制水泥管桩的卡车在行驶至中环线（内圈）真华路至万荣路匝道时，发生侧翻事故，致使高架路段主桥面翘起损毁，中环线高架道路梁体发生横向倾斜，桥面最大高差处约40厘米。虽然此次交通事故并未造成人员伤亡，但是由于肇事卡车所载的数十吨预制水泥管桩掉落，导致高架及地面交通无法通行，上海中环线交通受阻中断，造成周边道路严重拥堵。^[109]此次交通事故的发生是因为肇事车辆严重超载，违反上海中环线高架桥禁止通行货车的规定所造成的。“上海市路政局副局长李俊表示，目前公路最重载重标准是55吨，但上海中环路是禁止通行货车的，也达不到这个（55吨）载重标准。肇事货车载重量高达100多吨，已经远远超过标准。”^[110]因此，有必要对交通工具的相关条件通过限高、严禁超载等方式进行限制。例如，我国《道路交通安全法》第四十八条的关于机动车载物的规定。^[111]

第五类，对影响通行安全的通行行为的限制。道路通行必须要保证通行安全，要在保证通行安全的范围内进行通行行为，影响通行安全的通行行为要受到限制。道路通行主体以步行的方式按照道路交通法律法规规定的道路、速度等方式进行通行，一般不会影响到自己或他人的通行安全。然而，非机动车或者机动车即使在规定的道路上以合理的速度行使仍然可能影响道路通行的安全，如机动车载员超载、违规载人、机动车驾驶员及乘客不佩戴安全带或安全帽、驾驶人疲劳驾驶等行为。因此，需要对可能影响通行安全的驾驶行为进行限制。例如，我国《道路交通安全法》第二十二条规定：饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品，或者患有妨碍安全驾驶机动车的疾病，或者过度疲劳影响安全驾驶的，不得驾驶机动车。第四十九条规定：机动车载人不得超过核定的人数，客运机动车不得违反规定载货。

第三，道路通行行为方式的限制。道路通行主体拥有通行自由，有权根据自身的情况自主选择、安排自己的道路通行方式，他人或行政机关不得随意进行干涉。然而，现代城市的交通状况客观上却不能承载过多的机动车通行，无法实现道路通行主体无限的通行自由。当一个城市或地区的机动车通行量趋于饱和时，如果放任道路通行主体任意采用机动车通行，则会导致道路交通拥堵甚至瘫痪、交通事故增多、自然环境被破坏等一系列的问题。因此，道路交通行政管理部门可以采用限号通行、限时通行（错峰限行）等临时交通管理措施对道路通行行为方式进行调整。例如，从2007年8月开始，北京实施机动车尾号限行措施，成为国内第一个通过采取尾号限行来治理交通拥堵的城市。后来，全国许多大中城市均采取这种交通管制措施来治理交通拥堵问题。最初采取限号或限时通行措施的目的是为了应对道路交通拥堵问题，然而随着城市环境污染情况的日益严重，限号或限时通行措施也被用来应对空气污染的问题。例如，北京不定期地发布《北京市人民政府关于实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施的通告》或《关于应对空气重污染采取临时交通管理措施的通告》，通过采取临时交通管理措施来限制道路通行行为，解决道路拥堵以及空气污染问题。

虽然这种限号、限时的临时交通管理措施是对道路通行行为方式进行的一种限制，但这并不意味着是对道路通行主体的道路通行权的一种限制或剥夺。因为这种限号或限时通行的方式是针对采用驾驶机动车这种通行方式而言的，如果行为人不能在特定的时间、地点采用驾驶机动车的方式进行出行，他还可以选择步行、驾驶非机动车、乘坐公共交通工具等其他可替换的通行方式进行通行，其道路通行权本身并没有被限制或剥夺。^[112]