中国城市道路通行权优先研究

1.国内外道路通行权优先现状

2011年11月16日，甘肃省庆阳市正宁县一辆幼儿园校车（核载9人、实载64人）与一辆重型自卸货车发生碰撞，该事故造成21人死亡、43人受伤。^[1]该事故的发生引起社会极大的反响，也引起了国务院的高度重视，“11月27日，国务院总理温家宝在第五次全国妇女儿童工作会议上提出，要在一个月内制定出校车安全条例，校车安全问题真正纳入法制的轨道。”^[2]2012年4月5日《校车安全管理条例》出台，该条例针对校车的生产、管理、使用以及校车通行安全、法律责任等问题做出了原则性的规定。其中，条例首次规定校车在道路通行中的三项优先权成为人们关注的焦点。“校车在载运学生上下学期间有优先通过的权利、校车在停车上下学生期间有道路空间专享权以及校车在接送学生过程中享有违法先予放行的待遇。”^[3]这三项优先权可以视为校车在道路通行时优先于其他道路通行车辆使用道路进行通行的权利。

其实，除《校车安全条例》规定校车通行权优先外，我国《道路交通安全法》规定了警车、消防车、救护车、工程救险车等特种车辆的道路优先通行权以及行人的优先通行权。^[4]虽然《道路交通安全法》没有明确提出专有行人道路优先通行权概念，但也规定了行人在某些情况可以优先于机动车通行，优先行使道路通行权。2005年《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发〔2005〕46号）^[5]也提出了公共交通的道路优先使用权的概念，文件第五部分“保障公共交通的道路优先使用权”提出要科学设置优先车道（路）和优先通行信号系统，加强优先车道（路）和优先通行信号系统管理，建立公共交通优先车道监控系统，保证道路优先通行权。2012年《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）中再次提出了“保障公共交通路权优先”的要求。^[6]

同时，其他国家和地区的道路交通法律也有类似规定。我国台湾地区《道路交通安全规则》规定了特殊车辆以及行人可以优先行使道路通行权。^[7]我国澳门特别行政区《道路交通法》第三十七条规定了驾驶员遇行人时减速或停车避让的规则。^[8]美国《纽约州车辆与交通法——道路条例》规定了校车的道路通行权优先的情形。^[9]日本《道路交通法》也规定了行人的优先通行权。^[10]

综上，道路通行实践中客观存在着道路通行权优先的情形，在各个国家和地区的道路交通立法中也有关于道路通行权优先的规定。这反映了道路通行权在权利行使时，在特殊情况下存在着先后顺序，需要根据具体情形进行排序，安排部分道路通行权主体优先行使道路通行权。

2.道路通行权优先的理论探讨

我国理论界关于道路通行权优先的探讨表现在道路优先通行权^[11]、行人优先通行权^[12]、校车优先通行权^[13]、公交车优先通行权^[14]、机动车优先通行权^[15]、军车优先通行权^[16]、人民警察优先通行权^[17]以及城市应急车辆优先通行权^[18]等问题。这些关于道路通行机动车或道路通行权主体优先通行权的研究根据机动车或道路通行权主体的道路通行需求、道路通行特点等方面对各类优先通行权的属性、理由、立法根据等问题进行了论证。

上述关于道路通行优先权的理论探讨体现了如下特点：首先，在优先权的名称上研究者大多选择“××优先通行权”的表达方式。这是由于我国《道路交通安全法》第五十三条明确规定了警车、消防车、救护车、工程救险车的道路优先通行权，使用了“道路优先通行权”的表达方式。与警车、消防车、救护车、工程救险车道路优先通行类似的其他机动车的优先通行或道路通行主体的优先通行情形，研究者均选择了“××优先通行权”的表达方式，与《道路交通安全法》一致。其次，上述机动车或道路通行权主体的道路优先通行权均有法律依据。例如，我国《国防交通条例》《中华人民共和国国防交通法》《中华人民共和国国防法》以及《城市道路管理条例》均规定了军车优先通行权。^[19]我国《人民警察法》规定了人民警察的优先通行权。^[20]我国《校车安全条例》规定了校车优先通行权。^[21]我国《道路交通安全法》规定了行人的优先通行权，^[22]“赋予了行人在人行横道上的绝对优先权以及保护无交通信号情况下的行人横过道路权”。^[23]

虽然在我国法律、法规以及法律文件中规定了上述道路优先通行权，但是这些“道路优先通行权”并不能涵盖道路通行中的道路通行权优先行使的全部情形，道路通行法律规定以及道路通行实践中仍然存在着其他道路通行权优先行使的情况，而这些情况在理论上尚未进行系统的说明以及论证。因此，针对道路通行权优先行使的相关问题做进一步的思考无论是在理论上还是在道路通行实践方面都是十分必要的。

3.道路通行权优先的内涵(www.xing528.com)

无论是我国《道路交通安全法》中规定的“道路优先通行权”，还是《校车安全条例》《国防交通条例》《国防法》和《人民警察法》中使用的“优先通行”，抑或是《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）中提出的“保障公共交通路权优先”要求，都是围绕道路通行主体“优先”通行展开规定的，却使用了不同的表达方式。究竟何为“优先”？如何理解道路通行权的“优先”？“优先”通行究竟是权利的优先行使还是一种“优先权”？这些问题是讨论道路通行权优先具体问题之前必须予以回应的。

在理论上，一般意义上的优先权又称先取特权，是指由法律直接规定之特种债权的债权人所享有的，就债务人之一般或特定财产优先受偿的担保物权。^[24]其起源于罗马法，经过欧洲大陆国家继受，并经由我国制定《海商法》时移植进我国的法律制度，其内涵、作用已远不同于其最初的模样。而且随着社会发展，权利类型的不断增多，各个部门法中又衍生出诸多“优先权”类型。除了传统的物权法中的法定担保物权、海商法领域、民用航空器法领域外，在破产法、合同法、公司法、信托法、税法、侵权责任法、合伙企业法、土地法、人民警察法、道路交通法等领域中均出现了与优先权相似的权利优先行使的法律规定。例如，①优先受偿权。除法定担保物权中的一般抵押权、最高额抵押权、动产质权、权利质权、留置权所规定的优先受偿权之外，还包括船舶抵押权^[25]、船舶优先权^[26]、船舶留置权的优先受偿权^[27]；民用航空器抵押权^[28]、民用航空器优先权的优先受偿权^[29]；建设工程优先权^[30]；破产债权中的优先受偿权^[31]；信托法中受托人对信托财产的优先受偿权^[32]。②优先购买权。包括：承租人的优先购买权^[33]、按份共有人的优先购买权^[34]、合伙企业中合伙人的优先购买权^[35]、有限责任公司股东在股权转让中的优先购买权^[36]、政府在城镇国有土地使用权转让时的优先购买权。^[37]③优先受让权。包括职务技术发明人在职务技术成果转让时的优先受让权^[38]、委托人在委托开发完成的发明创造转让专利申请权时的优先受让权^[39]、合作开发人在合作开发完成的发明创造转让专利申请权时的优先受让权^[40]。④优先承包权。集体经济组织成员在土地承包经营权流转时的优先承包权^[41]。⑤优先申请权。指专利申请的优先权^[42]。⑥优先执行权。指税收的优先执行权^[43]。⑦优先通行权。包括《道路交通安全法》规定的特种车辆的优先通行权^[44]；《人民警察法》中规定的人民警察的优先通行权^[45]。⑧优先请求权。指侵权请求权的优先^[46]。侵权责任法规定的因同一行为应同时承担侵权责任、行政责任以及刑事责任的情形，侵权人的财产不足以支付全部责任的，得先承担侵权责任。⑨其他优先权。例如《人民警察法》规定的人民警察的优先乘坐交通工具、优先使用机关、团体、企事业组织和个人的交通工具、通信工具，场地和建筑物的权利等。^[47]

上述“优先权”虽然分散在我国不同的部门法中，使用的名称也各不相同，但是它们都表达了同一内容，即权利主体行使权利并不是绝对平等的，而是有先后次序的。这种先后次序或者体现为同种类权利主体之间行使权利的先后次序，如优先受偿权、优先受让权等大多数优先权；或者体现为不同种类权利主体之间行使权利的先后次序，例如破产债权中的优先受偿权；或者体现为权利主体与权力主体之间针对同一标的物行使权利时的先后次序，如政府在城镇国有土地使用权转让时的优先购买权、税收的优先执行权、人民警察的优先通行权、侵权请求权的优先等优先权。这种行使权利先后次序的制度安排必然要求某些权利主体或权力主体优先行使权利，而其他权利主体或权力主体则需承担必要的容忍义务，等待优先权主体行使权利之后，再行使权利。这种行使权利先后次序的制度安排也必须给出合理的理由，证明在权利之间或权利与权力之间进行比较，确实存在轻重之分。

优先则意味着在制定规范、制度时，根据行使权利所面临的具体情况，存在需要具体裁量的情形。或者可能发生权利冲突时，就需要比较权利重要性程度的差异，进行排序。这种重要性程度客观上的差异，在主观上必然要进行一种排序。这就体现了权利“优先”行使的必然性。然而，在比较重要性程度的过程中我们必须要根据权利或权力体现的价值重要性、行使权利或权力在具体条件之下的社会效果重要性以及行使权利或权力社会危害的最小性等因素进行衡量。

根据我们对道路通行实践中客观存在的“道路优先通行权”的描述与分析，我们可以判断道路通行权主体行使道路通行权也是存在先后次序的，在道路通行权主体之间也存在着重要性程度的差异。我们也可以通过法律或制度赋予道路通行权主体优先行使道路通行权的权利，对道路通行权主体行使道路通行权的顺序予以规定，以突破道路通行权利主体在行使道路通行权时的平等性。然而我们也发现，无论是在道路通行实践中、道路通行立法中，还是在道路通行理论研究中关于道路通行权的“优先”情况非常复杂和混乱。

首先，道路通行权优先的名称不同。虽然上文提到在优先权的名称上研究者大多选择“××优先通行权”的表达方式，但事实上只有警车、消防车、救护车、工程救险车的道路优先通行权明确规定在我国《道路交通安全法》第五十三条，而其他种类的道路优先通行权均为研究者自行拟定的，他们在相关法律、法规或文件中一般是以优先通行、先行、让行、道路优先使用权以及路权优先等方式进行表达。出现名称使用差异的原因一方面基于我国理论界对于路权、通行权、道路通行优先权等概念的理解和使用上的差异造成的。另一方面，也是由于道路通行领域中各类通行优先的理由、程度以及内容存在着差异，不宜一刀切地统一使用“道路优先通行权”概念。再者，上述道路优先通行权之间也存在着重要程度的差异，也需要进行比较衡量，进行权利行使上的排序。因此，我国道路通行法律法规并没有全部规定上述道路优先通行权，而是采用不同的立法方式予以体现。

其次，道路通行权优先的种类不同，包括特种车辆的道路优先通行权、行人优先通行权、公交车优先通行权、校车优先通行权、军车优先通行权等各种优先权。这种看似合情合理的道路通行权优先的分类，其实在逻辑上是混乱不清的。这是因为道路通行权是基于人的自然本能需求而衍生的一种自然权利、习惯权利、法律权利以及基本权利，其权利主体必然也必须是自然人，而不能是其他法律主体甚至是机动车。因此，无论是特种车辆的道路优先通行权、公交车优先通行权还是校车优先通行权等机动车的优先通行权，其背后体现的是某些使用特定机动车道路通行的人的道路通行权的优先，这些人由于特定的原因，在特定的情形需要优先行使道路通行权，因此才赋予其在使用特定机动车进行道路通行时可以优先行使道路通行权的权利。事实上，在我国道路通行实践以及道路交通立法中还存在一些优先行使道路通行权的情况，如我国《道路交通安全法》第八十六条规定，“非机动车通过有交通信号灯控制的交叉路口，应当按照下列规定通行：转弯的非机动车让直行的车辆、行人优先通行”，其中“直行的车辆先行”的规定也赋予了在这种情况下直行的车辆可以先于拐弯的非机动车行使道路通行权，这也是一种道路通行权优先行使的表现。但是，由于我国道路通行权理论研究的不足，并没有引起过多的重视。这也说明道路通行权优先行使并不仅限于上述几类道路优先通行权，仍然需要我们进一步研究和提炼道路通行权优先行使的内涵。

本书所称道路通行权优先是指道路通行权主体行使道路通行权的先后次序，是道路通行权之间重要程度的比较。法律法规根据道路通行权主体道路通行权益的重要程度安排行使道路通行权的先后次序，相对比较重要、需要特殊保护的道路通行利益可以优先行使道路通行权，即道路通行权的优先行使。当然，这种关于道路通行权优先行使的法律规定必须基于一定的正当性，法律必须给予合理的说明。