当代中国城市道路通行权分配研究：供需平衡与有效分配

道路通行权分配是公权力部门^[44]通过调整交通参与主体之间的权利义务关系，将道路资源的使用权在道路通行主体之间进行的分配。

1.道路通行权分配对象

道路通行权分配的对象是道路资源的使用权。从经济学角度来讲道路是一种公共物品。“按照萨缪尔森（Paul A Samuelson）在1954年发表的《公共支出的纯粹理论》一文中的理解，公共物品是指‘每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少’的物品，具有消费的非排他性和非竞争性的特征。”^[45]道路符合公共物品消费上的非排他性的特征，是一种公共物品。任何人都可以基于道路通行权在公共道路上通行，而且他行使道路通行权的行为并不会排斥他人的道路通行权，具有非排他性。我国学者意识到了这个问题，从道路的公共物品特性、从不同的角度来讨论“路权”问题。他们认为道路的公共物品特性是路权作为权利的正当性的原因，并以此讨论路权分配的原则。^[46]道路这种公共物品是如何进入到权利的领域，成为权利的对象这个问题，欧阳英给予了理论上的说明，将权利与公共物品进行了连接，他认为公共物品的非排他性和非对抗性符合了能够成为权利对象的两个特征：①拥有资格；②不能被他人所否认，二者是一致的。^[47]据此，道路作为一种公共物品可以被公众所使用，作为权利的对象被享有。也正是因为道路的公共物品特性，公众对道路的使用是共同的，非专有的，非排他的，作为附着在道路上的权利也是非排他性的。

然而，道路不仅仅是一种公共物品，它同时还是一种公共资源。“公共资源是指存在消费的非排他性，但同时又不存在消费的非竞争性的自然资源或由人类与自然之间物质变换转化而来的资源，它‘是一个自然的或人造的资源系统，这个系统大得足以排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本很高（但并不是不可能排除）’。”^[48]公共资源具有消费的非排他性、消费的竞争性、产权的复杂性以及存在集体行动问题。^[49]

公共道路作为一种重要的公共物品，如果它是足够充足、宽敞的，不那么拥挤，一个人使用不会影响其他任何一个人使用，可以满足所有道路通行者适足通行的话，它是纯公共物品，任何人可以随心所欲地使用它。然而，公共道路也存在拥挤的问题。在拥挤的道路上，一个人使用道路会使得他人的通行速度变慢，道路的使用便具有了竞争性，引起了负外部性，此时的道路是一种公共资源。因此，在具有竞争性的公共物品的资源配置上，公共物品的供给者就得关注使用公共物品的方式及数量等问题，以满足所有人对公共物品的使用，这就出现了公共物品使用权的分配问题。

然而，公共资源的资源配置存在着三个理论困境，即公地悲剧^[50]、囚徒困境^[51]以及集体行动的逻辑问题^[52]。每一个模型的中心问题都是搭便车问题：任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择搭便车。如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生集体利益。然而，如果搭便车的诱惑支配了决策的过程，最终的解决将是任何人都不希望的。^[53]对于解决搭便车问题的方案中，政府对公共产品进行中央控制或者对公共产品实行私有化是两种不同的意见。“从一个外在利维坦对避免公地悲剧是必不可免的假定出发，导致了绝大多数自然资源系统实行中央政府控制的政策方案。”^[54]同时，“另一些政策分析人员以同样强硬的措词，要求在凡是属于公共所有的地方实行私有财产权制度”。^[55]

当公共物品成为公共资源，对于需求而言公共物品的供给变得低效甚至无效时，针对公共物品本身可以用产权来解决这个问题，但对于公共物品的使用权利则需要通过分配来予以解决。我们讨论分配的是公共道路的使用权，而不是其所有权时，不能以私有化的方式考虑其资源配置问题，尤其是考虑我国道路使用权的问题时，国家或政府供给则是主要的方案。^[56]因此，国家在将道路资源通过权利义务的机制配置给道路通行主体时，需要对道路通行权主体的道路通行行为进行规范，即通过规定权利义务来分配道路资源的使用权，通过赋权、限权的方式来调整人们对道路的使用，从而满足个人及社会的道路通行权益，实现道路通行的秩序与效率。当然，在考虑如何提高道路资源的有效利用的问题上，国家应考虑借鉴上述经济博弈模型，做出合理决策。

2.道路通行权分配的层次性

道路通行权的分配包括两方面内容，道路通行权供给以及道路通行权分配。首先，政府需要进行土地供给。人们利用土地的用途及方式多种多样，道路通行是非常重要但非唯一的土地利用方式，农业、商业、军事、住宅等关系到国计民生的领域也需要大量的土地供应。因此，政府需要进行一定的土地供给，分配一定的土地用以建设能够通行的道路、桥梁、隧道等基础设施，人们能够在这些基础设施上进行通行，获得通行利益（即道路通行权的客体），行使道路通行权。此为道路通行权分配的第一方面，即道路通行权供给。(www.xing528.com)

其次，政府需要进行道路通行权分配。在政府进行土地供给、建设道路及相关设施后就形成了既定的、有限的道路通行资源。而在有限的道路资源与无限的道路通行需求之间似乎永远存在矛盾，基于这种矛盾，道路交通行政管理部门依据道路通行主体的通行需求、通行方式、通行效率等因素，通过规范道路通行主体行使道路通行权，对道路通行资源在道路通行主体之间进行分配。此为道路通行权分配的第二方面，即道路通行权分配。

道路通行权分配的两个方面可以比喻成“分蛋糕理论”，为了满足人们的道路通行权，也存在着“做蛋糕”和“分蛋糕”两个问题，“把蛋糕做大”就意味着要增加可供道路通行的土地供应量，增加道路通行权供给；“把蛋糕分好”就意味着要在现有道路通行权供给的情形下如何将道路通行权合理分配、有效分配。但是，土地供应却不似“做蛋糕”般容易，只要不断投入就可以做出无限大的“蛋糕”，土地稀缺是不可改变的客观事实，道路通行资源供给短缺是不可避免的趋势。在道路通行供给趋于稳定的前提下，面对道路通行需求急剧增多的情况，如何“把蛋糕分好”，即如何将道路通行权合理分配、有效分配则是我们必须要予以关注的重点。

3.道路通行权分配主体

在上述道路通行权供给以及分配过程中，国家的公权力部门是道路通行权分配的主体。在立法层面上，立法部门通过立法的方式将道路通行权从应有权利转化为法定权利。在行政管理层面，行政管理部门通过行政管理行为将人们的法定权利具体化为实有权利。一方面，国家土地管理部门通过土地利用总体规划，安排道路交通建设用地，国家道路管理部门进行道路交通基础设施建设，对道路通行权进行供给；另一方面，国家交通管理部门针对道路交通进行交通规划、交通管理，对于道路通行主体的通行道路、通行方式、通行行为进行具体的管理，具体分配道路通行权。

4.道路通行权分配方式

道路通行权分配的对象是道路资源的使用权，而不是对道路本身进行产权的分配，因此，道路通行权的分配方式是通过法律权利、法律义务以及法律责任的机制进行的，即通过规定道路通行主体的权利和义务进行的。在赋予道路通行主体一般的、普遍的、最低限度的道路通行权的基础上，在道路通行主体具体行使道路通行权时，根据现实的、客观的道路通行条件及情形，对道路通行主体设定了一定的义务，以限制道路通行权的方式来调整其道路通行行为，从而实现对道路通行权的分配。

虽然道路通行权是每一个人自由、平等享有的维持生存及生活所必须具备的基本权利，但是道路资源的有限性决定了对道路通行权进行分配是必需的。因此，道路通行权分配必须得满足道路通行主体一般的、普遍的、最低限度的适足通行权，即让每一个道路通行主体都能采取一般公民都能够接受、容忍的通行方式，满足其通行目的。适足就意味着非充足的、非随心所欲的，需要受到客观或主观限制的。道路通行权的分配也是这样展开的，道路通行权分配主体根据道路资源的客观情况以及道路通行主体的通行需求分配道路通行权。一方面，建设道路通行设施，引导道路通行主体的通行方式、通行时间等通行习惯；另一方面，通过限行等方式调整道路通行主体的通行范围、通行路线或者通行时间等具体的道路通行行为。这些具体措施都是通过制定法律法规、发布行政命令等方式对道路通行主体的道路通行权利和义务进行调整，从而实现道路通行权的分配。因此，对道路通行权进行分配既是道路通行主体实现道路通行权的基础，又是行政管理部门采用具体措施对道路交通状况进行管理的正当性依据。^[57]