全国等级公路里程及占比：二级及以上公路占12.8%

综上，我国道路交通领域实践中出现的新型的道路通行方式以及道路通行发展趋势是“行政管理”“侵权责任”以及分散的“权利理论”研究范式无法应对的。无论是行政管理范式还是侵权责任范式都没能从“权利”的角度来考察道路通行行为，做出一般性的研究和规定。“行政管理”“侵权责任”的研究不能是由于研究角度、研究范围的不同而有所不同。这两种研究范式虽然不能达到对“道路通行权”全面、客观、完整的理论研究，但却是我国道路交通领域不可或缺的部分。同时，一般的权利研究范式也难以切中道路通行权的要害，因为以财产权、人身权角度进行研究也是一种权利研究，但其未能强调“通行”的本质，而是将其转化为财产和人身的权利，仍然有隔靴搔痒之嫌。分散的权利理论研究范式从某一类交通参与主体的角度出发，如上述“行人路权”“自行车路权”“公交车优先权”“校车优先权”进行专门研究，虽然侧重“通行”的方面，但其研究范围还是略显狭隘，难以得出一般性的、全面性的结论。

的确，人通过在道路上行走，来达到行动的目的，是人类生活和生存必不可少的、最低限度的自然需求。虽然一直以来人们的道路通行行为是以一种既成的生活事实的身份出现，但是人们没有意识也没有认识到人需要利用道路通行就像人需要呼吸、吃饭、睡觉一样，是一种“正当”的行为，是一种值得尊重的行为，是一种应当被保障的行为。而这种“正当”的行为，因为道路资源的稀缺应当以“权利”的方式被对待。因此，道路通行是一种“权利”，是一种符合人性的“自然权利”，一种符合生活事实的“习惯权利”，同时也是一种需要被规范、被调整的“法律权利”。然而，道路通行权并不是一种一般的“法律权利”，而是一种属于人类自身生存、发展所需的“衣、食、住、行”中的“必需的最少量”之一。因此，只有继续坚持权利理论研究范式，从人的本性、需求这个出发点，从人权的视角出发，才能够做出符合道路通行行为特质的一般性的研究，对“道路通行权”做出富有逻辑的理论说明，对现有道路交通制度进行阐释，在此基础上才能构建科学的道路通行权法律制度。

“城市道路”是基于我国道路交通法律制度对“道路”的性质界定而进行的表达方式，而非与“农村道路”相对的表达方式。我国《城市道路管理条例》第二条规定：“本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。”《公路法》第二条第二款规定：“在中华人民共和国境内从事公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理，适用本法。本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。”因此，“城市道路”或“公路”均为我国现行道路交通法律制度中已明确规定并纳入道路交通管理的道路。而对于“农村道路”的表达，我国《道路运输条例》第五条规定：“国家鼓励发展乡村道路运输，并采取必要的措施提高乡镇和行政村的通班车率，满足广大农民的生活和生产需要。”这一法律规定并提出了“乡村道路”，但该条例仅在此一处提出“乡村道路”，也仅仅是从鼓励发展乡村道路运输的角度进行了原则性规定，并未规定具体法律规范。同时，《农村公路养护管理办法》第一条规定：“为规范农村公路养护管理，促进农村公路可持续健康发展，根据《公路法》《公路安全保护条例》和国务院相关规定，制定本办法。”第二条第二款规定：“本办法所称农村公路是指纳入农村公路规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省级交通运输主管部门认定并纳入统计年报里程的农村公路。”因此，可以看出，我国目前对农村道路的管理只针对农村公路进行，并将其纳入到“公路”的范围内进行管理。

本书之所以将研究范围限定在“城市道路”而并未专门论及“公路”，首先是因为本书写作的初衷就是基于观察到城市道路交通中存在诸多问题，从而对道路通行展开了全面、系统和深入的思考，研究目的之一也是为了解决城市道路交通的焦点问题。其次，将研究范围限定在“城市道路”的另一个原因，也是最重要的原因，是因为作为道路通行的载体之一的“城市道路”，它的复杂性能够集中表现道路通行的多样化，具有代表性，其相对于公路等其他道路更加难以管理。“城市道路”通行也是我国道路通行问题矛盾最集中、最明显，不得不面对、急需解决的。“城市”首先作为一个相对独立的个体，它本身是一个交通集合体，城市范围以内的各种用地之间，人和物的流动形成了一个城市的内部交通。其次，“城市”虽然是一个相对独立的个体，但却不是孤立的个体，它还需要与“城市”外部的区域进行互动，因此，“城市”与“城市”外部之间的人员和物资之间的空间流动则形成了城市的外部交通。作为交通载体的道路也就被划分成城市内部的道路以及城市外部的道路。城市内部的道路，即《城市管理条例》中所称的“城市道路”。城市外部的道路，即公路，公路是连接城市、乡村，主要供汽车行驶的具备一定技术条件和设施的道路。^[31]我国《公路法》第六条规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。”与城市道路相比，公路作为我国道路交通运输重要载体之一，是我国道路交通运输建设的重要内容，对于我国道路交通运输起到至关重要的作用，其建设规模、程度要远超城市道路的建设。截至2016年年末，我国全国公路总里程达469.63万公里。全国等级公路里程422.65万公里，等级公路占公路总里程的90%，其中，二级及以上公路里程60.12万公里，占公路总里程的12.8%。^[32]在道路交通法律法规制定方面，虽然我国对城市道路与公路的管理分别出台了《城市道路管理条例》与《公路法》，但这两个规范性法律文件在效力级别上就有高下之分。同时，《城市道路管理条例》从1996年1月1日实施至2017年3月1日，21年间仅进行了两次修改。而《公路法》从1998年1月1日起实施至2017年11月5日，不到20年的时间进行了5次修改。其中2016年11月第四次修改到2017年11月第五次修改间隔仅仅一年，这足以说明国家对公路管理的重视程度。(www.xing528.com)

然而，在道路通行意义上，公路主要是提供机动车行驶的道路，除高速公路外，公路虽然并不排除非机动车的通行，但仍然是以机动车通行为主。公路除通行意义之外，承载了更多的运输意义。而城市道路虽然遵循“各行其道”的原则，但由于城市道路通行主体多样，道路通行情况复杂，道路通行法律关系也复杂多样。另一方面，城市道路交通拥堵的情况也比公路拥堵情况严重，是亟待解决的问题。同时，城市道路也是出现新型道路通行行为的主要区域。例如，2017年国庆期间两名山东大学生脚踩轮滑鞋，一路从山东滑行至北京，历时5天半完成了一次长达567公里的“长途刷街”。这个举动不仅引来网友热议，同时也遭到了北京市交警的否定评价，认为轮滑作为一种休闲健身运动，只能在一定范围的场地上活动，如果代步上路，不仅违反了交通法规，而且存在着严重的安全隐患。^[33]使用轮滑鞋究竟是一种道路通行行为还是一种休闲娱乐、健身行为？轮滑鞋究竟是交通工具还是文体用品？使用轮滑鞋可以在任何道路上通行还是只能在一定范围的场地上活动？与轮滑鞋相似，诸如平衡车、电动平衡车、滑板车等新型“设备”在城市道路中比较常见，因此对此类城市道路上首先出现或频发的道路通行行为（或休闲娱乐行为）的研究，对于研究道路通行权也更有意义。最后，城市道路存在的问题与公路存在的问题是有差异的，两者所急需解决的、矛盾突出的问题并不一致。城市道路存在的问题主要是基于道路通行资源与道路通行需求之间的矛盾所产生的道路拥堵、各类交通资源的比例分配、道路通行限制等问题。公路存在的问题集中在公路建设（尤其是农村公路）、公路维护、公路收费、超载、超重等方面，而本书欲研究、解决的主要是城市道路存在的问题，从道路通行权的角度为城市道路问题的解决提供理论基础及思路。

因此，在研究道路通行权意义上，城市道路比公路更具有典型性，更具有研究价值。以我国当代城市道路交通状况为研究对象，基于我国当代城市道路交通管理经验进行研究，能够体现“中国特色”，做出富有成效的理论研究成果。