市场监管权的概念及法律规制

“不当”一词具有多个含义，汉语词典对“不当”的解释是:不合；抵不上；不该不是。“不当”（improper）的英文含义有三个:不诚实、不道德的（dishonest）；不适当、不得体的（not suited to the situation）；错误，不正确的（wrong，not correct）。^[4]民法之债的发生原因中有“不当得利”的概念，其“不当”被理解为“没有合法根据”的意思。“市场监管权不当行使”之“不当”一词，具有多方面的含义，其中包含“没有合法根据”的意思。按照市场监管法对监管主体行使监管权的不当行为表现规定来看，英文对“不当”（improper）的三个解释比较符合本处所述“不当行使”市场监管权的含义。详细来说，市场监管权不当行使是指市场监管权主体作为法律规定的监管者，在对市场主体的经营活动进行监管的过程中，对监管权力做了不诚实、不适当、不正确的使用，违背了监管设立的目的，扰乱了市场竞争秩序，依法应当承担法律责任的行为。市场监管权不当行使主要有以下几方面的基本含义:

第一，市场监管权不当行使的主体是市场监管者。市场监管权不当行使的责任主体是依法享有市场监管权的政府经济管理机关和社会组织。只有在法律上拥有市场监管权的组织或者个人才能行使该权力，也才会在权力行使过程中出现“正当”或者“不当”的问题。一个在法律上不享有市场监管权的主体因为根本没有监管权力，所以就谈不上其行为中的监管权力行使效果好坏的问题。它的行为所引发的不是监管关系存在与否的问题，而可能是对他人行为进行不当干涉的民事侵权问题。

第二，市场监管权不当行使的表现是执法不当。不当行使是指市场监管权主体对监管权力在执行过程中进行了不正当的使用，包括不诚实、不适当、不正确的使用。权力的不当行使是权力主体在行权过程中违反法律的实体性或者程序性规定，导致监管执法偏离了正确的法律要求。市场监管权的不当行使可以表现为以下几个方面:①监管越权。市场监管权主体应该严格按照监管权的权限范围来行使，超越权限范围就是为自己扩张权力，会损害市场经营者的权益，扰乱正常的监管体系的协调。②监管滥权。监管应该按照法律规定的标准进行，监管程序不合法会损害作出的监管结果的正当性，监管处罚的轻重失当会使监管没有说服力，达不到矫正市场秩序的目的。③监管失职。监管者身负维护市场秩序稳定的责任，却对市场中的违法违规行为视而不见，怠于履行自己的责任，或者在接到举报之后，不追查、不追究。④监管执法错误。这个错误可以是认定事实错误，也可以是适用法律依据错误。不当监管的原因可以是因为法律使用上出了差错，属于不适当、不正确地使用了法律；也可以是监管者故意的行为，对监管规则进行错误使用，属于履行公职不诚实、不道德的行为。(www.xing528.com)

第三，市场监管权不当行使违背了监管权设立的目的。国家对市场竞争秩序进行监管的目的就是为了防止扰乱竞争的行为发生，以解决市场自由竞争自身不能解决的危机。在市场与政府的关系中，市场配置资源的主导作用是第一位的，政府的作用只是一个辅助性的帮助作用。市场能够自己解决的问题不应当由政府行政权力插手干涉。经济管理机关的监管权力是为了服务于市场经济而创设的，它自己没有自我发生的理由。市场监管权为市场而产生，为市场而改变，也为市场而设定了监管职能的具体内容。市场监管权存在的价值是建立在市场自由竞争和市场主体权利保护的精神上的，监管权行使的效果评价必须以市场竞争秩序的良好为标准。无论市场监管采用了什么样的手段，能够更好地促进市场竞争的活力才说明达到了监管权力行使的目的。不当的市场监管既不能惩治扰乱市场的经营行为，又会伤害合法经营者的守法积极性，使公平、合法竞争的市场风气得不到彰扬，压抑全社会创业投资的积极性。尤其政府性市场监管机关在市场监管中违法行使职权，对市场主体的经营自主权危害更大，会对经营者的权利和财产造成严重的侵害和剥夺。市场竞争造成的垄断和不公平，随着市场的变化和技术的进步会被逐渐打破；而不当监管形成的行政垄断和管制，靠市场的私人力量很难与之抗衡。不当的市场监管维护的不是社会公共利益，它是部门利益和少数人利益的表现，是经济特权的象征。不当的市场监管权背离了权力设立的目的，它是一种比没有监管权还坏的权力存在。

第四，市场监管权不当行使应当承担法律责任。市场监管机关依照法律授权享有市场监管职权，对市场的监管行为大多是以政府的名义作出的。在以前，一种行政行为如果是由具备法定资格的政府官员依照法律规定的程序和条件作出的，那么无论其行为的目的是什么，它都不会在诉讼中被打败。大多数行政机关对其职权的变通使用或者不当使用，都可以以属于行政机构的自由裁量权范围遮掩过去。然而，“现代公法击溃了政府使其行为超越于法律控制之外的企图，政治理性再也无法提供一种阻止司法制约的借口”，^[5]这是因为人们对行政机构的自由裁量权背后的动机抱有很大的怀疑，并不是行政机构以全社会利益的名义所做的事情就必定不是利益团体或者个人的利益。政府对于自己行使市场监管权的不当行为，同样应当积极采取补救措施并承担相应的法律责任。对市场监管权力的不当行使追究法律责任能够起到警示作用，使政府在干预市场之时不敢轻易越权，能够有效防范监管权力的滥用。毕竟在对经济市场干预的过程中，牵涉太多的经济利益关系，监管权力时刻存在异化的可能。法律明确规定市场监管者的责任，有利于受到侵害的经营者依法维权，使得政府的市场监管权时时刻刻处于社会的监督之下。