市场监管权力清单：权力范围和法律规制

政府权力和责任清单是指中央和地方各级人民政府，以清单的方式详细列明各部门的行政权责及其依据、行使主体、运行流程等内容的行政性文件。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求各级政府公布自己的权力和责任清单，希望通过推行权力清单制度促进行政机关简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。

(一)政府权力和责任清单的背景

随着国家经济的不断发展，社会事务变得越来越复杂，政府管理任务很繁忙。在繁杂的职责和快速的处理事务能力之间，产生了一个持续的矛盾。前几年我们经常从新闻上看到，某某人到政府机关办事，跑了多少路，盖了多少个章，花费了多少精力和时间。本来一个简单的事情却需要一趟趟地补办各种材料，最夸张的是开办一个企业需要盖一百多个公章。^[34]这些看起来像笑话的新闻却是行政审批制度改革以前的真事。李克强总理在十二届人大会议期间回答记者提问的时候说:“我在地方调研的时候，常听到这样的抱怨，办个事、创个业要盖几十个公章，群众说恼火得很。这既影响了效率，也容易有腐败或者叫寻租行为，损害了政府的形象。所以必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。”^[35]

这些问题产生的原因是行政管理渠道发生了严重的“塞车”现象。除了上面所说的社会事务日益庞杂造成的政府不堪其重、超负荷运转之外，更主要的原因是政府管得太多，延续了传统的保姆式社会管理模式。一是政府自己的原因。政府管理没有跟上我国现代市场经济的步伐，过于相信自己的能力，对社会的自我管理和纠错能力太不信任，才会把过多的权力掌握在自己的手里。这导致了不该管的政府却偏要去管，既拖累了行政管理效率，也不见得管得好，让管理对象不满意，属于出力不讨好的行为。而有些需要政府管理的事物，因为不该管的事务管得太多，导致政府没有精力去管，造成了混乱，大家很不满意。二是社会群众的原因。由于人们长期习惯了政府的保姆式呵护管理，加之社会自我管理的落后，一旦某个社会环节出了问题，大家的第一反应都是“政府为什么不管一管”呢，这又逼着政府不断担负起更多的额外管理负担，以让人民满意。所以，一个奇怪的现象是，社会某一方面出问题了，然后人民要求政府站出来承担自己的责任，政府就加大管理力度去管理更多的事情，管的事情多了，群众就发现无论办啥事都需要经过政府允许才行，到政府办事的时候，发现要开的证明和需要满足的条件也多了起来。政府行政管理的准则是依法行事，这个依法就是任何一个机关的每一项职责都必须按条件和程序来，就是人们常说的官僚机制运行方式。在群众眼里，这些行政机关的办事条件和程序要求就变成了“腿跑断，事难办”，纷纷去埋怨政府不为老百姓办实事，很多时候政府也是委屈万分。

不能轻易地把“一百个公章”这样的事情说成是行政机关为了权力寻租或者腐败而主动揽权，现实的情况是日益复杂的社会变革需要与政府行政管理方式滞后的矛盾。对很多社会事务的行政管理不见得是政府的要求，只不过市民社会自治能力的欠缺使得政府担负起了过多的责任。计划经济传统之下的行政管理方式在现代市场经济条件下遇到了新问题，没有理顺政府行政与市场和社会之间的关系。加之，我国两千年的历史是一个中央集权式的国家管理模式，这种巨大的惯性使得政府对“行政包办式”社会管理“轻车熟路”，是在传统社会保持社会稳定的最省力的方法，当然这种管理方式牺牲的是整个社会的创新活力。当市场经济到来之后，国内和国际的经济竞争需要的是整个国家和社会成员投入到创新之中去，自由的精神才能迸发出创新的动力，旧有的捆绑式社会管理需要被抛弃。目前的政府行政审批改革将是一场深刻的行政体制改革的开始，将逐步形成社会自治与政府管理相互辅助的国家治理结构和治理能力新模式。

(二)政府权力和责任清单的作用

国务院将权力清单制度的实行视为建设廉洁、创新、法治政府的重要手段。通过公布各级政府机构的权力内容，接受社会的监督，同时在权力清理中，取消不必要的职权，下放不当集中的权力。自2013年到2017年国务院取消和下放了行政审批事项共618项，其中取消491项，下放127项，^[36]清理规范的国务院各部门行政审批中介事项共323项，取消的中央指定地方实施行政审批事项共283项。^[37]权力清单背后的行政审批制度改革主要是围绕政府经济职权进行的改革，发展经济，释放市场竞争的活力是权力清单制度和行政审批制度改革的主要目的。李克强总理曾说，政府简政放权，以公平监管促进市场竞争，营造良好营商环境，其目的就是培育市场环境，以政府“减权限权”和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。抓住政府职能转变这一关键点，深化“放、管、服”改革，提升营商环境，才能进一步提高经济发展的竞争力。^[38]政府权力和责任清单制度主要包括:

（1）取消不适当的行政审批事项，主要是妨碍市场竞争和不符合现实要求的一些规定。如，国家发展与改革委员会正式取消了一些产业内的规模以上企业项目的投资审批，在经济疲软的市场状态下有利于激励民间资本进行企业投资的热情。再如，商务部取消了对石油、天然气、煤层气对外合作合同的审批工作，扩大了能源企业的经营自主权。毕竟企业更加了解国际市场和合作对象企业的情况，原有繁琐的政府审批过程很可能耽误企业对外合作的良好机会。该行政审批取消之后，将鼓励企业积极对外进行能源开发合作，鼓励企业走出去，更大规模地参与到全球能源产业竞争中。简政放权给市场，取消不适当的行政审批事项，可以大大激发市场的创新活力。如，商务部于2013年取消“机电产品国际招标机构资格审查”后，到2016年12月底，有561家新的国际招标机构注册成立，比取消前的223家增长2.5倍，总数达到784家。新成立的招标机构中，有292家开展了国际招标代理，招标项目6320个，完成招标中标金额34.3亿美元。^[39]与此同时，国务院还取消了一批原来由中央制定地方实施的行政审批事项，共283项，其中不少涉及市场监管内容，这些都有力地释放了市场竞争的自由活力，将经营的自主权交给了市场主体。

（2）清理规范政府部门行政审批中介服务事项。企业和公民在向政府部门申请行政审批的时候，往往会被要求提供各类事项证明，很多证明材料是需要申请人花钱委托中介机构验证提供的。但是，中介机构在提供这些证明材料的时候，存在环节多、耗时长、乱收费、垄断经营的问题，而且时间一长，行政审批中介服务机构和审批机关形成了利益关联，会导致审批所要求提供的证明材料越来越多，中介服务机构变相扩展了自己的业务从中牟利。这种现象造成企业和个人在申请行政审批时为各种材料证明来回奔波，不堪重负。各种审批证明材料也变相构成了市场进入的障碍，阻碍了企业和个人投资的积极性，扰乱了市场竞争环境。2015年《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》要求清理行政审批涉及的中介服务事项，除法律要求的事项外，审批部门不得要求申请人提供中介服务证明材料。对于保留的行政审批受理条件的中介服务事项，实行清单管理，明确项目名称、设置依据、服务时限。通知还规定放开中介机构执业限制，开发中介服务市场，切断和政府的利益联系，以实现中介服务和中介机构的完全市场化。2018年6月国务院常务会议要求，对于国务院部门规章和规范性文件要求的证明事项，能直接取消的立即取消；地方自己设定的证明事项，除地方性法规有规定外，也应立即取消；各级政府部门要及时公布取消和保留的证明事项清单。^[40]

【注释】

[1]许明月:“市场、政府与经济法——对经济法几个流行观点的质疑与反思”，载《中国法学》2004年第6期，第111页。

[2][法]托克维尔:《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1992年版，第91页。

[3]宁可:《中国封建社会的历史道路》，北京师范大学出版社2014年版，第334页。

[4]马克垚:《封建经济政治概论》，人民出版社2010年版，第159～177页。

[5][法]托克维尔:《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1992年版，第84页。

[6]曾兆祥:《中国封建社会的轻商思想和抑商政策》，中国商业出版社1983年版，第124页。

[7][德]马克斯·韦伯:《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第432～434页。

[8][英]霍布斯:《利维坦:在寻求国家的庇护中丧失个人自由》，吴克峰编译，北京出版社2008年版，第101页。

[9][英]洛克:《洛克说自由与人权》，高适编译，华中科技大学出版社2012年版，第49页。

[10][英]阿克顿:《自由的历史》，王天成、林猛、罗会钧译，贵州人民出版社2001年版，第5页。

[11][英]以赛亚·柏林:《自由论》，胡传胜译，译林出版社2003年版，第200页。

[12][美]伊斯雷尔·柯滋纳:《市场过程的含义》，冯兴元等译，中国社会科学出版社2012年版，第56页。

[13][英]以赛亚·柏林:《自由论》，胡传胜译，译林出版社2003年版，第195页。

[14][英]约翰·穆勒:《论自由》，孟凡礼译，广西师范大学出版社2011年版，第114页。

[15][英]约翰·格雷:《自由主义》，曹海军、刘训练译，吉林人民出版社2005年版，第103页。

[16][美]米尔顿·弗里德曼:《资本主义与自由》（第2版），张瑞玉译，商务印书馆1986年版，第19页。(www.xing528.com)

[17][英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克:《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社2012年版，第351页。

[18]陈祖洲:《通向自由之路:英国自由主义发展史研究》，南京大学出版社2012年版，第194页。

[19]姜达洋:《读懂亚当·斯密》，经济日报出版社2010年版，第26页。

[20][美]丹尼尔·罗杰斯:“新自由主义的应用与滥用”，载http://www.guancha.cn/DanielRodgers/2018_04_29_455283_s.shtml#0-tsina-1-73988-397232819ff9a47a7b7e 80a40613cfe1.

[21][美]美国金融危机调查委员会:《美国金融危机调查报告》，俞利军、丁志杰、刘宝成译，中信出版社2012年版，第4～5页。

[22]参见美国金融危机调查委员会关于反对意见的声明。

[23][美]托马斯·库恩:《科学革命的结构》，金吾伦、胡新和译，北京大学出版社2003年版，第4页。

[24][英]伊姆雷·拉卡托斯、艾兰·马斯格雷夫编:《批判与知识的增长——1965年伦敦国际科学哲学会议论文汇编第四卷》，周寄中译，华夏出版社1989年版，第77～82页。

[25]冯玉军:《法经济学范式》，清华大学出版社2009年版，第133～143页。

[26]张文显主编:《法理学》（第4版），高等教育出版社、北京大学出版社2011年版，第98页。

[27]童之伟:“以‘法权’为中心系统解释法现象的构想”，载《现代法学》2000年第2期，第78页。

[28]“法益法理学范式”由中南大学教授提出，其含义是:法律的核心内容和法学的核心范畴是权利、权力、义务和责任，并不仅仅是权利和义务，也不只是权利和权力，它们都来源于法益。法益法理学范式可以解释当今各种法律现象，它克服了“权利义务范式”的单一直线性以及“权利—权力范式”的线性思维，从而从权利、权力、义务和责任四个方面多维地提供了法律分析的基本手段。胡平仁:“21世纪法学研究新范式”，载http://www.sohu.com/a/205253039_671251.

[29]杨紫烜主编:《经济法》（第4版），北京大学出版社、高等教育出版社2010年版，第101页。

[30]各市场监管法之间没有通用性是指他们在使用上是彼此分离的，不是一体的。比如，金融监管规则不能拿来规制广告监管行为，证券监管规则不能拿来规制银行监管行为，食品安全监管规则不能拿来监管汽车行业，因为彼此之间差别太大。反观民法，比如，在一个具体的产品买卖合同法律关系中，法律关系的成立和履行需要符合合同法的规定，合同交易的客体“物”需要符合知识产权法或者物权法的规定，合同的不履行救济又有债权法的规定来保证实现。单单一个合同法是不能保证合同的顺利实现的，需要民法各部门法规共同规定，它们在任何一个民事法律关系中都是一体通用的。

[31]参见《中共中央关于经济体制改革的决定》（中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议1984年10月20日通过）。

[32]政策制定机关指的是有权制定“涉及市场主体经济活动的”规章、规范性文件和其他政策措施的“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。

[33][德]弗里茨·里特纳、迈因哈德·德雷埃尔:《欧洲与德国经济法》，张学哲译，法律出版社2016年版，第310页。

[34]“项目立项要盖100多个印章　国务院发文精简审批”，载http://finance.cnr.cn/txcj/20141230/t20141230_517260005.shtml.

[35]“李克强:办个事要盖几十个公章　群众恼火得很”，载http://news.sina.com.cn/c/2013-03-17/104426556718.shtml.

[36]“国务院2013年以来取消下放了哪些‘审批权’?”，载http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/10/content_5166968.html.

[37]“2013年以来国务院已公布清理规范的国务院部门行政审批中介服务事项和取消的中央指定地方实施行政审批事项”，载http://www.gov.cn/xinwen/2017-03/02/content_5172365.html.

[38]付聪:“李克强:‘放管服’改革说到底就是培育市场环境”，载http://www.gov.cn/premier/2017-09/08/content_5223450.html.

[39]李洪雷:“数字来说话|商务部:行政审批取消后新注册国际招标机构数量增长2.5倍”，载http://www.gov.cn/xinwen/2017-01/26/content_5163598.html.

[40]“李克强:不能再让老百姓为个证明东奔西跑了”，载http://news.ifeng.com/a/20180609/58641121_0.shtml.