市场监管权法律规制解析

政府市场监管权力的行使范围大小是和政府与市场的关系有关的。当市场需要政府干预之时，行政机关的市场监管权自然就会产生或者扩张，社会和法律都会认可这种现象发生；再如政府强制介入市场为其私利的时候，市场和社会固然反对，专制权力依然可以创造和扩张自己对市场的管制地位。当今市场经济国家秉承社会民主伦理，政府以专制手段强力干扰市场的行为很难发生，基本上是在市场自由竞争维护和政府必要干预之间进行不断的摸索和平衡。市场监管权行使的具体范围在如此情况下是不停地在摆动的，在正常的经济态势中是以市场自身的机制来调整经济的，在经济危机或者市场扭曲的情况下政府才会介入干预。当然，在政府市场监管权的存在和行使中，市场机制的自我调整始终是占主导地位的，政府监管权应该服从市场的需要，其监管权行使范围的大小要依据市场竞争状况来调整，如此方符合政治民主和经济民主的要求。

对于市场监管权行使范围的法律规制，我们可以从宏观的角度审视一番。权力的存在与行使是和经济基础联系在一起的，资本主义经济体制建立带来的社会理论的变化当然带来对行政权的严格约束。回想重商主义阶段，西欧国家政府主导经济贸易，国家希望通过贸易顺差获得大量的金银财富，私人资本抢占国内市场需要国家构建贸易壁垒，政府与私人资本利益一致，所以政府在市场干预方面的经济权力是不可缺少的，对市场的权力介入也是广泛和深入的。国家深度介入市场的重商主义模式也是符合那时的经济发展阶段的，当时工业资本脱胎于手工工厂刚刚起步，既需要首先填满国内市场，也需要积聚工业发展的资金。如英国这样的经济先行国家假如通过自由贸易获得财富，一是面临与西欧其他国家的竞争，国内市场会被别国抢去；二是他国自给经济抵制也使英国不一定能推销出去自己的商品，如英国与远东的贸易逆差。英国在重商主义时期主要采取的是对外贸易管理制度，其中有些涉及市场经营管理，如对产品的价格和质量进行控制，对重要商品实行特许权垄断经营，禁止纺织机械设备出口，禁止羊毛出口、对谷物进出口进行控制等。^[18]重商主义经济需要政府对市场进行管理，原因是需要政府出面打破地方保护主义，构建全国统一大市场；需要政府对国家经济进行掌控，来应对其他国家的竞争，以增强本国实力；需要政府对经济发展进程进行管理，以完成国内工业化原始资本积累，平息各种社会矛盾。

英国资本主义进入自由主义经济阶段后，提倡自由竞争反对国家干预，要求通过市场自身来配置资源，认为市场自由竞争是最好的经济发展手段，政府的作用是提供市场竞争秩序和私人财产保护，只在私人不适合、不愿意的领域担负起经营和管理责任。自由主义对重商主义反动的原因在于时代背景发生了变化，一是英国经济发展迅速，国内市场已经不能满足进一步发展的要求，而且英国取得了全球霸权，急迫需要一个广阔的工业原材料取得市场和工业产品销售市场；二是英国资本主义市场经济体制已经稳固，需要打破原有的各种影响生产要素流动的限制。^[19]从经济史可以看出，国家权力的存在从来都需要符合经济体制的需要，经济基础决定上层建筑。对政府管理市场的权力范围的大小控制，根本原因在于生产关系的发展要求，不是靠“自由与人权”思想在每个人头脑里泛滥就能够决定的。自亚当·斯密开始，资本主义市场经济理论一直坚持自由竞争为主线，直到现在市场经济也始终强调市场的自由竞争主导作用，商品市场经济几乎与自由经济画等号。自由主义经济思想代表的就是最大化的经济和个人自由，包含了贸易自由化、经济放任、弱国家和思想与良知的广泛自由。然而，从19世纪80年代开始，英国新自由主义开始反思绝对不干预政策，认为不受国家限制的最大限度的自由不是真正的自由，政府需要为市场主体提供必要的帮助，才能使经济自由权利从“自私自利的贪婪地主、剥削性的雇主和寻求垄断的利益集团”手中解救出来。^[20]国家干预市场的正当性到了20世纪30年代由凯恩斯做了理论说明，罗斯福新政做了实践验证。但是，到了70年代之后，新自由主义经济学派又转向了极力推崇自由企业制度和私人契约，反对政府对企业的调解和干预。80年代的里根和撒切尔政府采纳了这一主张，大力减少国家对企业的干预，放松对企业规章制度的限制，将国企私有化。然而从现实来看，第二次世界大战后资本主义国家市场经济始终以自由竞争为主线，国家干预仅是起到辅助作用，资本主义国家经济学家争论的焦点只是国家干预多一点还是少一点的问题，而没有一个人否定自由竞争机制在市场经济中的决定意义。

历史只是让我们从宏观上看清了市场需不需要政府干预的问题，但是并不能回答具体干预行为的行使适当与否的问题。恰当的市场监管是人所欢迎的，不当的市场监管却构成市场正常运行的阻碍，但是，什么样的市场干预是合理的?这并没有一个令人信服的标准。以金融市场监管为例，严格监管还是放松监管，从来没有哪一方占据主导地位，总是在不断地反复。(www.xing528.com)

例如，2008年美国金融危机爆发，很多人认为危机产生的原因是政府对金融市场监管不力造成的。美国政府与国会设立的“金融危机调查委员会”的报告认为，金融危机的爆发原因是因为金融系统的决策者和管理者对风险视而不见，金融调控和监管普遍缺失，人们过于相信市场的自我修复能力，使得金融业自身在弱化对机构、市场和产品监管力度方面起了重大作用，能够对政策制定者和监管机构施加压力。^[21]2010年美国国会通过了奥巴马政府为加强金融监管制定的《多得-弗兰克法案》，从监管体制、监管机构改革、金融产品监管、行业经营、金融机构的清算与破产和金融消费者保护等方面进行了严格规定，该法案被认为是自美国大萧条以来最全面、最严格的金融改革法案。然而，有相反的观点认为，金融危机的爆发原因是美国政府住房政策失误造成的，来自于住房抵押贷款的次级债和其他高风险抵押贷款的违约和拖欠机制，将风险传输给了金融系统才造成了金融危机的发生，金融监管政策本身是很严格的，并不是人们所说的疏于监管。如果没有源于美国住房政策的大量违约，市场上的抵押贷款的违约根本不会导致金融危机。^[22]金融监管机构所受到的监管失职的指责，只是在代替政府糟糕的住房贷款政策受过。特朗普政府上台后，积极推动修改《多得-弗兰克法案》，并要求证券交易委员会放松金融监管。其理由是过于严格的监管规定，有损经济发展，给被监管银行带来了难以承受的监管成本，僵化的监管体制掌握了过多的权力，并没有反映出真实的市场情况。

从以上所举的美国2008年金融危机以来的监管变化来看，政府对市场的监管行为就是一个试错过程，监管行为正确与否很难具有一个准确的判断标准，不同的人总能找出批判的理由，想让大家都满意是办不到的。另一方面，政府对市场监管的措施也需要不断调整，因为市场情况在发生变化，监管措施也应不断随之改变，没有哪一种监管规定会一直正确下去。再有，从对政府市场监管的需要来看，市场扰乱或者危机发生之时，人们希望政府伸出有形之手来解决市场阻碍，但是，政府的有限理性同样会产生与凡人一样的错误，政府干预行为同样会失灵。如何平衡好政府干预市场与市场自我发展的关系?既然政府不一定能找出最好的或者一定正确的市场监管措施，甚至适得其反，那么退而求其次，我们就应该想方设法减少政府在监管中犯错的概率。这个方法就是需要合理地安排好政府的市场监管权力配置，要尽量在制度层面上规范监管权力的行使。一要明确赋予政府市场监管权力；二要掌控好政府市场监管权力行使的范围，该管的管，不该管的少管。在监管范围的约束上，不能依靠政府自己的自觉自愿，要形成对政府市场监管措施出台的审查机制，不允许政府随意地出台监管规定。政府市场监管权力的扩展及其监管内容，都应经过法律制度和政治机制的审视和辩论，以使监管权力的行使有为而不妄为。