市场监管权的法律规制及问题

长期以来，我国中央与地方政府之间的权力划分是通过中央政府的行政法规或者规章进行的，分权的主动权完全掌握在国务院手中。虽然宪法和组织法对地方的权力作了原则性的规定，但是，宪法规定强调中央政府对地方政府的统一领导又将地方的权力实质性地收归国务院掌控。^[56]支持中央政府集权的观点认为，“中央集权是国家现代化进程中权力实行的普遍形式”，^[57]国家经济实现超越式发展就必须依靠集权，以集中力量办大事；还有的认为集权可以将分权情况下各自为政造成的经济混乱予以纠正，增强中央调控经济的能力。^[58]反对中央集权的认为，地方创新能力不足，以至于出现政府不作为的现象，主要原因在于中央与地方关系调整的滞后。中央出于治理整顿的需要进行的选择性集权，通过垂直型管理将重要的权力收归中央，等于否决了地方在经济管理体制等方面的创新资格，使得地方开始对中央的政策采取消极应付的态度。^[59]在实际的工作中，中央与地方关系出现了“权力流失，但是不知流失到何处去了”^[60]的悖论，表现为中央的权力被地方分化和变通，使得中央经常感到缺乏控制地方的足够的权力；同时，地方政府虽然对政策灵活变通，但是因为没有法律依据，手中的权力随时可能被中央收回，也常常感到自己匮乏权力。^[61]审视这么多年来的中央与地方经济管理权力分工，中央集权与地方分工的结合使得我国经济发展几十年来不断进步，但是另一方面，也存在一些长期已有的问题。从市场监管权配置的角度分析，大致存在以下缺点:

(一)制度化欠缺

央地之间的权力分工一直没有形成稳定的制度化机制，无论是行政管理权分工还是市场监管权分工，基本都是由中央采取行政通知、意见、命令等行政文件确定职责分工，很少采取法律规范的方式。虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第59条用十项规定列举了县级以上地方各级人民政府的职权，但是规范过于原则。我们看前面所述的分权历史，基本上就是收—放，放—收，不断地重复。当然，我们在批评行政决定的缺陷的时候并不能否定它在我国国家管理中的作用，毕竟行政决定的出台不需要严格的程序，修改和废止都可以根据情况的变化便宜行事，其特别适合行政机关灵活应对市场经济中出现的问题，及时出台应对措施。从国家立法的数量上看，人大立法还是远远少于行政立法的，宪法赋予了国务院以广泛的行政立法权，国家行政管理还是以行政机关出台的行政法规和政策为主。国务院具体掌握各级地方行政分权具体内容的优点是明显的，能够很好地发现经济问题并予以纠正，使各级政府行动一致，避免出现地方对抗中央指挥的情况。可是过多地采取行政自主分权会造成行政机关“置法律于不顾，随意制定公共政策，甚至对抗法律”，^[62]因此，从市场经济需要稳定的法治环境以及发挥中央与地方两方面的积极性考虑，最好使得央地之间的市场管理权限尽量的制度化，使行政执行机关和市场主体都有一个合理的监管行为预期。我们从党的十八大之后的行政简政放权来看，国务院通过“政府权责清单”的方式力图使中央与地方政府之间的行政职能分工制度化，当然也包括市场监管权力分工。各省一级政府也出台了本省内的各级政府之间的权责清单，使权力分工制度贯彻到基层。但是，政府权责清单毕竟是行政机关自己一手打造的东西，距离法治化的目标还差一段距离，所以真正的央地之间权力分工还必须以法律为标准，实现以法治为基础的常态化分工。

(二)央地市场监管权配置缺乏明确标准(www.xing528.com)

长期以来的央地之间的经济管理分权很难看出有什么样的标准。虽然不能说某项权力就一定属于某一级行政机关，但是大致的原则应该让人能够把握。一般来说，法律在规定地方政府经济管理职权的时候，主要从几个方面考虑:①经济效率，就是看哪一级政府更能有效地执行经济管理职能，从市场监管方面看就是谁更能维护市场的效率与秩序，使市场经济得到更好的发展。②经济公平，就是在市场监管和调节方面看哪一级政府更能贴近市场，与市场主体的距离更近，便于了解市场行情和接受市场主体的监督。③市场统一，一个国家的市场应该是统一的，这样才能发挥规模效应。有些时候，地方出于本地利益的考虑会实行地方保护主义，造成国家统一市场的撕裂，这就必须由中央政府将一些关键的市场监管权掌握在自己手里，才能有效提升整体市场的监管水平。④经济安全，中国作为一个单一制国家必须要求中央政府掌控行政管理权力的分配，使得地方不至于形成地方经济割据，造成强地方弱中央的局面，这样会对国家政治安全产生危害。

(三)央地市场监管权配置缺乏监督

法律规定了中央政府可以统一领导地方，并负责中央与地方之间的权力分配，但是，此种权力分配的决策权应当受到监督，防止中央在分权之时侵害地方的利益。虽然我国是单一制国家，政治体制是自上而下的统一领导，但是中央与地方在分权之时还是存在利益的不一致。有学者在问卷调查之后发现，地方对中央与地方的关系存在一些意见，主要有:①权责不对称，有权有钱的行政管理权力被上级收走，管理责任交给了地方，形成了地方有责无权无钱的局面。②财权、事权不对称，中央通过分税制将财权上收，事权下沉，造成地方对很多事务的管理有心无力。^[63]这虽然说的是普遍的权责分工不公的问题，并不仅仅指市场监管权力分工，但是，地方政府的权力中很大一部分是经济管理权，依照地方组织法经济管理依然属于地方人民政府的职责范围。因此，央地经济管理权配置应该有一个监督机制，使权力分工尽量做到科学合理。