市场监管权央地配置：回溯与研究

(一)改革开放前的经济管理权在央地之间的纵向配置

中华人民共和国建立后到1978年改革开放前这30年的高度计划经济时期，虽然在经济发展模式上不是市场经济体制，但是政府经济管理权限依然存在中央和地方政府分权的现象。固然这种非市场经济的经济管理权分工的机理与我们现在常见的市场经济管理权不一样，但是它可以说明央地政府之间的经济管理权分工是正常现象，可以为当前的市场监管权纵向配置做个历史参考。

中央与地方政府之间的经济管理权分工制度性规定最初出现于1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》，该文件要求中央政府应在全国经济发展总计划中规定中央与地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各经济部门与地方各经济部门之间的联系，使各经济部门在中央人民政府的统一领导下发挥各自的创造性和积极性。根据该文件，中央建立了一系列经济管理部门，地方也建立了与中央各经济管理部门对应的经济管理机关。中华人民共和国成立初期，由于国民经济还处于恢复阶段，多种所有制经济并存，公有制成分占比不大，所以国民经济是在计划和市场共同作用下运行的，市场机制在经济发展中起着基础性作用。但是，央地之间在经济管理方面的中央集中制在中华人民共和国成立伊始就开始出现了。

从1949年12月开始到1951年，中央逐步对全国的税务、粮食、海关、金融、邮电和火柴、制药等轻重工业中的各个行业进行了统一管理，这成为以后计划经济形成的开端。^[45]也是从这个时期开始，央地之间经济管理分权的思考不断产生、变化和完善。1949年12月，周恩来在谈到中央与地方经济关系的时候说:“我们实行的是民主集中制，不是封建割据。要既有利于国家统一，又有利于因地制宜。”“在中央的统一领导下发挥地方的积极性，才能使得各方面的工作生气勃勃，否则就是死气沉沉。”^[46]对中央与地方关系表述最完整的是毛泽东在1956年4月《论十大关系》的讲话。他的观点是:“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”“要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”“要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。”^[47]1956年9月在党的八大上，周恩来对如何划分中央与地方的经济管理关系作出了重要讲话，提出了大权集中、小权分散，既要统一领导、又要因地制宜的指导思想。国务院为此在1957年专门下发了《关于改进工业管理体制的规定（草案）》《关于改进商业管理体制的规定（草案）》和《关于改进财政体制和划分中央与地方对财政管理权限的规定（草案）》三个文件，调整中央与地方、国家与企业之间的关系，将一部分工业、商业和财政管理权下放给地方和企业。在中央与地方政府的关系上主要规定:①将中央直管的除大型重工业企业之外的其他企业下放给地方；②扩大地方的财权；③扩大地方在物质分配方面的权限；④扩大地方在计划管理方面的权限；⑤一部分产品的价格由地方管理；⑥扩大地方的人事管理权。^[48]

纵观中华人民共和国前30年的中央与地方经济管理权力的分工，基本上是中央向上经济集权，地方政府部门主要是贯彻执行上级决定，缺乏对地方经济发展的自主权。当经济集权出现严重障碍的时候，中央就开始对地方进行放权；一旦经济产生混乱，中央又开始将经济权力予以收回。毛泽东曾经在谈论治国理政时说:“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点；地方分权多了，我就收上来一点。”^[49]实际情况也是这样的，1957年国务院将经济管理权力下放后，由于权力下放过多，造成了经济过热、无序和浮夸，结果带来了“大跃进”和三年经济困难。1961年1月，中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》，要求将“1958年以来的人权、财权、商权和工权，放得不适当的，一律收回。经济管理的大权应当集中到中央、中央局和省三级，最近两三年内，应当集中到中央和中央局”。^[50]中央采取的高度集中的统一管理应急措施是很必要的，在当时很快稳定了经济局面。然后，随着工业生产的恢复和发展，为了调动各方面的积极性，中央又开始发文要求重新扩大地方和企业的经济管理权限。此次扩权的原则是“大权独揽、小权分散”，“统一领导、分级管理”，国务院为此下发了《关于改进基建计划管理的几项规定（草案）》《关于国家统一分配物资留给地方使用的几项规定（草案）》《关于国营工业、交通企业财务管理的几项规定（草案）》。^[51]

1966年之前我国政府的关注点还是在经济方面，这一时期在中央计划经济的同时也比较注意调动地方和企业的积极性，所以，关于中央与地方经济管理分权的措施是不断调整的。这一方面是因为要加速国家工业化需要积累资本投入，在没有外来资本的情况下只有依靠集中全国之力搞工业建设，就必须采取中央集权制计划经济；另一方面，中国面积太大，中央也没有能力把全国各地的经济发展全部承担起来，不得不将一定的权力交给地方让他们解决自己的经济问题。如毛泽东在1961年批评浮夸风，谈论粮食问题的时候说:“各省应该自己承担养活自己的问题，中央只负责京津沪、人民解放军和出口粮，其他统统不管。中央要求你们上调的粮食不超过10亿斤，让你们有个奔头。”^[52]有学者对1958年毛泽东亲自发起的中央与地方分权运动给予了很高评价，认为这是中国对社会主义经济制度的第一次调整，希望使中国的经济与政治体制摆脱斯大林主义的束缚，它所留下的经济遗产成为以后中国改革的出发点。^[53]虽然我国成立70多年了，在经济管理工作方法上，也已经进入了市场经济时代，但是在政府对经济的管理上依然存在中央与地方政府的合理分权问题。中国作为一个超大型国家如果不能很好地解决中央与地方的关系问题，就很难把经济发展上去。有学者指出:“中央与地方的关系问题，已经成为中国制度转型中的一个轴心问题。”^[54](www.xing528.com)

(二)改革开放后的市场监管权央地纵向配置

1978年12月党的十一届三中全会召开，决定将全党全国工作的重点转移到社会主义现代化建设上来。从这个时刻开始，如何调动中央和地方的两个积极性来发展经济就一直成为经济体制改革的重要内容。之后召开的多次党的大会坚持不懈地在释放经济权力，在解决僵化的集权管理体制上作出改革。从20世纪80年代的政企分开，到20世纪90年代之后的分税制改革导致的中央与地方财政事权和支出责任的划分，再到十八大之后的简政放权，央地之间的市场监管权配置的探索一直在不断进行。与前30年计划经济体制下的央地经济管理权力分权不同，改革开放后40多年的央地市场监管权的调整所依据的理念是不断变化的。从20世纪80年代的计划经济与商品经济相结合，到20世纪90年代之后的市场经济体制确立，再到十八大以来的经济新常态，不同的经济发展阶段对央地之间的市场监管权配置格局提出了不同的要求，也显示了中央与地方之间对市场监管权力分工从认识到实践的逐渐成熟。

早在经济改革的起步阶段，中央就已经注意到了高度集中的经济管理模式对经济发展的阻碍作用。党的十一届三中全会报告指出，我国经济管理体制的一个严重缺点就是权力过于集中，必须大胆地将经济管理自主权下放给地方和工农业企业。党的十三大报告进一步说明，权力集中的表现是，领导机关管了许多不该管、管不好、管不了的事情，陷于事务主义而不能自拔，基层缺乏积极性，因此必须在保证国家政令统一的情况下，逐步划清中央与地方政府的职责，中央提出大政方针和进行监督，地方只管地方的事情。当然，这个时期的央地经济管理权力划分主要是针对国有企业管理，一方面政企分开，另一方面下放企业管理权给地方或者企业自身。公有制企业在这个时期无论在数量上还是地位上，都是举足轻重的，加之商品市场还处于初期阶段，国家处于计划经济为主商品经济为辅的体制下，下放权力主要是扩大中心城市和企事业单位的权力。

1993年11月，党的十四届三中全会决定建立社会主义市场经济体制，中央与地方之间开始在整个国家经济体制层面上进行分权。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定，实行分税制，合理划分中央与地方的事权和责任，以理顺经济关系，使经济活动规范化。随之《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》颁布，决定在中央与省自治区直辖市和计划单列市之间实行分税制财政管理体制改革。分税制改革按照中央与地方之间的事权责任划分，在此基础上明确各级财政的支出范围；按照事权与财权相匹配的原则，将全国税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并建立两套税收系统，分别征收中央税和地方税；对地方收支数额，在核定之后通过中央财政对地方政府进行税收返还和转移支付。分税制改革最大的特点是在财政上对中央与地方政府的社会管理权范围作出了基本界定，成为以后中央与地方政府之间社会和经济管理权力划分的依据。

2012年党的十八大之后，新一届政府上台，面临的经济形势是整个世界经济形势萎靡不振，我国出口大幅波动，经济持续下滑。中央提出供给侧改革的目标，鼓励产业升级和技术创新，走质量型经济发展之路。为此就必须激发市场的创造力，活跃地方和企业的经济创新积极性，这样才能使我国经济转方式、调结构、促升级，实现今后长期的可持续性发展。为实现这一目标所采取的经济管理体制改革就是简政放权，将过时的市场监管权力予以取消，将过于集中的权力下放给地方，将过去政府之间不清晰的权力边界予以明晰。用政府的话说就是“把简政放权作为全面深化改革的‘先手棋’和转变政府职能的‘当头炮’”。其具体举措就是全面清理“中央指定地方实施的行政许可事项”和将一批行政审批权直接下放给了地方政府。^[55]尤其是通过公布各级政府的行政许可权力清单，力图将此次简政放权的成果予以制度化。