市场监管权协调配置需求实践

经济基础决定上层建筑，反过来，上层建筑也能促进或者约束经济基础。我国从计划经济到市场经济的转变，要求对政府市场经济管理体制进行变革以适应我国经济体制的不断革新。原有的计划经济的、集权式的、非市场导向式的经济管理体制必须变革，以此为市场经济的发展扫除行政障碍。但是，宏大叙事的政府行政管理体制大变革并不是一直发生的，更多的时候行政管理体制是处于一种管理细节不断微调改进的过程之中的。市场监管权在各个市场监管机关之间的划分完成之后，就需要在日常的监管权力行使过程中不断磨合，找出漏洞，不断完善市场监管机关之间的职能配合。

(一)市场监管职能交错的危害——以天津港爆炸案为例

2015年8月12日，天津市滨海新区天津港内的瑞海国际物流有限公司危险品仓库发生特别重大爆炸事故，爆炸面积54万平方米，爆炸中心点150米内的数栋建筑物和大量集装箱全部炸飞。事故造成165人死亡，8人失踪，798人受伤住院；304幢建筑物倒塌或严重受损，12 428辆汽车和7533个集装箱被毁。调查核实直接经济损失68.66亿元人民币，间接损失无法估计。尤其可怕的是，爆炸中一百多种化学物质的燃烧和泄露，对局部地区的大气、水和土壤环境造成了不同程度的污染。中央领导亲自批示，李克强总理亲临现场视察，调集了解放军、武警、公安和各方面的专家近万人，全国八省消防部队参加抢救；同时，原卫计委抽调9000多名医务人员全力做好伤员救治工作。该事故震惊全国和全世界。

事后经过国务院事故调查组的调查，发现天津港这次事故的发生存在着严重的港口管理体制混乱问题。^[34]调查发现:①天津港的行政管理归属天津市政府，但是天津港公安局和消防支队却归属于国家交通运输部管理。②天津市交通运输委员会、天津市建设管理委员会、滨海新区规划和国土资源管理局将多项港口管理权违规转交给天津港集团公司，客观上导致交通运输部、天津市政府和天津港集团公司在港口的管理职责上重叠交叉、责任不清。③天津港集团公司政企不分，难以发挥安全监管职能。④港口海关监管区安全监管职责不清。以上原因导致事故公司违法行为长期得不到纠正。

天津港管理体制的问题出现的原因有相关港口管理法律规定的原因，也有港口地方管理机关的自身原因。2002年原交通部下发的《关于贯彻实施港口管理体制深化改革工作意见和建议的函》就确认了政府部门对港口实行分级管理。原交通部作为中央政府行业主管部门，对全国港口实行统一管理。省级人民政府交通主管部门负责本区域内的港口行政管理。省级或者港口所在城市的港口主管部门按照“一港一政”的原则对港口实行统一管理。港口企业作为独立的市场主体，从事港口经营。1984年之前，天津港由原交通部直接管理。1984年天津港实行行政管理体制改革，由原交通部和天津市政府共同管理，其中以天津市政府管理为主。下放地方后，原交通部与天津港脱离了财政关系，由天津港自己养活自己。天津市政府接受对天津港的管理权后，很干脆地“将港口管理权全部下放给了港口”。^[35]自从港口实行分级管理之后，存在的一个问题就是原交通部对地方港口行政管理部门的监督机制是否到位。天津港下放给地方之后，对港口危险货物的监督责任就交给了港口行政管理部门。事故发生后，检查组发现交通运输部对港口危险货物的安全管理缺乏督促检查，甩手不管。

2004年天津港务局转制为天津港集团公司，然后将港口行政职能转交给天津市交通运输委员会，但是，由于涉及港口规划和治理等专业性较强的工作，天津市政府依旧将相关专业工作的管理职能交给了天津港集团。^[36]这样就使天津港集团在从事港口经营的同时，还拥有一定的行政管理职权，很容易导致政企不分。比如，按照2001年国务院办公厅转发的《交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见》，在港口公安管理体制变革以前，港口公安、消防系统维持原状。而根据1989年《交通部、公安部关于进一步加强港口公安管理的通知》，天津港口公安依然归天津市公安局和交通运输部共管，行政上受天津港务局直接领导。天津港集团政企不分表现最突出的是，天津港集团可以自行对港区内的建设项目进行规划许可初审。据国务院事故调查报告披露，天津市滨海新区规划和国土资源管理局将该规划许可初审权委托给了天津港集团，^[37]造成了瑞海公司的危险货物仓库违规建设。

在危险货物的安全生产监管方面，原交通部《港口危险货物安全管理规定》和国务院《危险化学品安全管理条例》将对危险货物的安全监管权交给了港口行政管理机关，而国家《安全生产法》将生产、经营项目的安全监管职责交予安监部门负责。这种割裂性的安全监管规定，导致了港口行政管理机关和地方安监部门之间互相推诿。国务院事故调查组调查报告指出，天津市交通运输委员会没有按照《港口危险货物安全管理规定》第54条和《危险化学品安全管理条例》第25条的规定，对瑞海公司的一系列违反危险货物安全管理的行为进行监督检查，日常监管严重缺失。对天津市安全监管部门调查的结论是，未按规定对事故公司进行日常监督检查，也没有对安全评估机构进行日常监督。根据《危险化学品经营许可证管理办法》的规定，瑞海公司的危险化学品经营许可证本应由天津市安监部门审批，但是，2012年国家安监局修改了该管理办法，取消了安监部门的危险化学品经营许可证的审批权，按照交通运输部和国务院的条例就变成了由天津市交通运输委员会负责颁发，日常的安全监督管理依然由安监机构负责。这样就使得许可机关和监管机关不统一，导致安监部门可能消极对待安监工作。

(二)对市场监管权协调配置的启示

1.市场监管权配置必须注意监管部门之间的相互协调

监管权既存在同一部门之间的权力分工问题，也存在不同管理部门彼此之间的职权分工问题。对瑞海公司此类的从事危险货物营运的企业具有安全生产监督权力的行政管理部门数量不少，从调查报告中可以看到包括有:天津市交通运输委员会、天津港集团公司、天津海关、天津市安全监管部门、天津市规划和土地资源管理部门、天津市市场和质量监督部门、天津市海事部门、天津市公安部门、天津市滨海新区环境保护局、天津市滨海新区行政审批局、天津市委市政府、滨海新区党委和政府、交通运输部、海关总署，中介及技术服务机构，共计14个监管主体。这些管理机关的职能分工中都有涉及港口安全监督的内容，有的是专职，有的是处于上级机关的督导地位。但是，九龙治水，洪水泛滥，原因到底出在哪里?按照调查报告的责任追究分析，每一个监管主体都有玩忽职守、工作不到位的责任。据媒体的报道分析，天津港（集团）有限公司作为一家国有企业，在行政级别上是正厅级，与那些对天津港进行具体监管的监管部门在级别上基本平级甚至还高一级别，这就导致被监管的对象权力太大而监管机关不敢监管。再有，正是因为负责安全监管的机关多，往往造成了大家都容易产生疏忽心理，将发现安全问题的希望寄托在其他部门身上，形成了监管执法上的互相观望、消极对待。相信这些部门在此前没有一个会想到会发生这么大的事件，然而他们每一个部门的工作疏漏累积起来就造成了一个惊天的悲剧。(www.xing528.com)

与这种情况相近似的市场监管悲剧还有一个，那就是2008年的三鹿奶粉事件。当时有多部门负责对奶制品行业进行监管，最后出现了奶制品富含三聚氰胺，对很多婴幼儿的身体造成严重伤害。原本兴旺发达的中国奶制品产业，自此事件发生之后全行业陷入市场困境。^[38]食品卫生监管改革后采取的措施是将从生产、流通到上市整个过程的食品卫生监管职权统一交给食品药品监督管理部门行使。农业部门只负责初级农产品和生猪定点屠宰管理。

经济学理论将这种由多个政府部门对某一事物进行监管，最后却导致监管放弃的现象称之为“反公地悲哀”。“公地悲哀”众所周知指的是公用资源由于没有使用上的排他性，导致人们过度利用致使资源浪费和枯竭。^[39]1998年美国的黑格教授在《反公地悲哀》一文中提出，当公用资源存在多个权利所有人的时候，由于每一个当事人都可以出于某个理由阻止其他人使用该资源，或者故意设置障碍，这样就会导致资源使用效率的不足甚至闲置。这就如同一扇大门上挂了十几把大锁，它们的钥匙属于不同的十几个人，而必须同时打开十几把锁才能打开门。这就要求一个必要前提，就是拿有钥匙的十几个人必须同时到场并且对开门没有异议。如此的结局就是打开大门的机会很少，房屋的使用机会很少。“反公地悲哀”运用到公共管理领域，旨在说明公共管理“政出多门”，容易使各部门没有一个具有完整的行政管理权，结果互相观望，相互依赖，相互扯皮，最后导致管理效率低下甚至形同虚设。解决的办法还是有的，就是要么把分散的管理权力集中起来，交给一个部门，职权和职责统一，不再互相扯皮，如上面所举食品卫生监管体制改革的例子；要么就建立起监管执法的协调机制，加强沟通，统一步伐。

国务院《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》^[40]提出要深入推进监管方式改革，着力优化政府服务。要抓紧建立统一的综合监管平台，推进综合执法。2015年《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》再次提出，“抓紧建立统一的市场监管信息平台”，加快政府部门之间、上下级之间监管信息的互联互通，构建统一的市场监管信息平台，形成监管合力；“探索开展联合抽查”，地方政府要协调组织相关部门开展联合抽查。对同一市场主体的多个检查项目，原则上一次性完成。国务院《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》也专门提出，要加强监管创新，促进社会公平正义。其中的重要举措就是推进综合监管，统筹协调各监管主体的力量。在市县两级市场监管领域要推进综合行政执法改革落实监管责任制；在跨部门、跨区域市场监管领域要建立健全执法联动响应和协作机制，对违法线索查处要做到互联互通，监管标准一致，互认处理结果，消除监管盲点。2017年11月，原国家工商总局报经国务院批准，发布了《市场监管部际联席会议制度》文件，决定建立市场监管部际联席会议，统筹协调各部门之间的监管工作，以解决市场监管工作中跨部门、跨地区的重大问题。

天津港爆炸案在监管上的问题除了各监管部门工作不利之外，应该还有彼此之间缺乏协调的原因。调查报告在事故防范措施和建议中，要求港口行政管理加强交通、海关、公安、质检等部门的安全监管职责，加强部门联动配合与信息共享。以此类推到整个市场监管权力配置，如何协调好各个部门的监管行为确实是一个必须考虑的问题。

2.市场监管权配置必须注意上下级机关之间的监督制约

天津港爆炸案中，负有监管责任的各个上下级监管机关之间缺乏监督制约。如交通运输部与天津市交通运输委员会是上下级关系，交通运输部按照法律将港口管理权下放给了天津市交通运输委员会，但是如何保证天津市交通运输委员会能够切实履行自己的职责，这就成了一个问题。国务院事故调查报告指明，交通运输部没有担负起组织开展港口危险货物安全监督检查的职责，对天津市交通运输委员会港口管理工作和消防工作未起到监督作用。再有，海关总署对天津海关工作督促检查不到位；天津市委、市政府和滨海新区党委和政府对交通运输委员会等所属职能部门的监管工作失察失管。天津市安监局和滨海新区安监局、滨海新区安监局第一分局、天津港集装箱物流园安全生产监督检查站，上下级之间共同玩忽职守，甚至之前第一分局和检查站已经发现或者明知事故公司有违法行为，依然使得该违法行为没有得到制止。以上所述提出了一个问题:在市场监管体制改革，权力下放的情况下，如何保证下级政府市场监管机关能够忠实履行职责?

2017年国务院《十三五市场监管规划》提出，要通过市场监管体制的创新，提高监管效率，强化成本意识，将提高监管效率作为市场监管的基本要求，改变过去无限监管的模式。简政放权放管结合要以“提高监管效率”作为自身实施好坏的衡量标准。现代公共管理学理论认为，效率及其实现机制始终是一般管理和公共管理的核心问题，^[41]效率也是衡量行政体系是否健全的尺度。^[42]管理效率的提高需要通过组织效率的改进。在市场监管目标确定的情况下，监管效率的提升就需要利用市场监管机关的组织效率的提高。组织效率是指公共组织如何通过优化管理职权和资源在本组织内部的合理配置来实现效率。公共管理学认为，组织就是为了一定的目的而对权力所做的组合过程。为了实现一定的公共管理目标，对管理权力在公共管理主体和上下级机关之间进行优化组合。在公共管理组织的分化、组合和重整的过程中，其高级管理层和中低级管理层对职能分工和运作的看法是不一样的。在建立一个新组织前，高级管理层需要考虑这个组织能不能事先预定目标，如何协调各部门之间的管理分工，减少摩擦，中下级管理层需要尽力使自己的工作与高级管理层指定的目标相一致，掌握上级的意图和目的。在公共管理组织的内部控制系统上，高级管理层需要准确衡量如何以及在多大范围内能够有效掌控整个组织的运作。中下级管理层需要将执行上级交给的任务的结果与任务的目标和标准相对照，必要时采取一定的变通方法使得上级任务的意图得到实现。

市场监管体制的改革就是要建立一个廉洁高效的经济管理体制，使市场监管权力配置合理，上行下达实施到位。上级主管部门在简政放权的时候，要明确哪些权力该放，哪些权力要适度集中。要将简政放权建立在科学合理的基础上，要考虑到简政放权能不能达到优化市场监管的目标，有些市场监管职能取消或者下放后会不会损害市场的稳定。为保证简政放权工作的科学合理，国务院《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》要求，国务院和各地区、各部门都要建立“推进职能转变协调小组”，统筹指导和督促落实本次简政放权职能转变改革工作。国务院协调小组的任务是:对各地区各部门好的典型做法收集、总结和推广；对改革中的重点难点问题和前瞻性、长远性问题，进行调查研究，提出对策；对出台的重大改革措施，组织开展第三方论证；对简政放权、放管结合转变政府职能的工作组织专家评估，突出意见建议。各地区、各部门和协调小组各专题小组、功能组的任务是:担负起推进本地区本领域的简政放权、放管结合、转变政府职能的工作；制定改革路线图，将任务分解到位、落实到人，狠抓落实；对跨部门跨领域的问题进行组织协调。从国务院到各部门、各地区的改革协调小组作为整个行政体制的高级管理层，担负了简政放权、放管结合、优化服务改革的规划、实施和监督的作用。

上述公共管理组织理论和国务院转变政府职能工作方案说明了，市场监管的简政放权，前提是要简得正确，放得合理，这样才能让下级政府或者部门能够担得起这个责任，而不会出乱子。市场监管通过简政放权合理分配之后，对具体监管主体的监督制约才能事半功倍。常见的行政机关上下级之间的监督制约手段主要有政治纪律、组织人事调配、内部工作监督机制等。政治纪律和组织人事调配一般是市场监管出了问题之后对主管负责人的惩罚，内部工作监督机制才是持之以恒的制度。2017年《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门任务分工的意见》对于分工之后的工作要求是:各部门、各单位要强化组织领导，严格执行工作责任制，对重点工作的实施方案，要明确时间点和具体责任人；对于涉及多部门的工作，牵头部门要发挥主导作用，协办部门通力合作；要做好常态性检查，对各项任务的落实要做好日常跟踪督办、年中重点抽查、年底考核，对重点问题要适时启动专项督察。对积极作为的要激励表扬，消极怠工的要严加问责。国务院的通知规定对市场监管权配置之后的上下级部门之间的监督制约关系作出了一个原则性的说明。