行政中心主义对市场监管权法律规制的影响

“行政中心主义的市场监管权法律规制模式”对市场监管权法律规制的法律规范制定的影响有两个方面:一是人大立法机关如何实施好对政府行政机关的立法授权，使政府市场监管权能够依法进行；二是政府如何运用好市场监管授权，使自己的市场监管职能能够规范运行。如上所述，权力制约模式既是一个监督机制问题，也是一个法律问题，因为任何形式的国家权力监督都必须有法可依，需要建立在法律规定的基础之上。

(一)对人大立法机关市场监管行政授权的影响

《宪法》规定了国家立法权属于人民代表大会，国务院行政机关具有国家行政权。行政行为的首要原则是依法行政，行政机关的行为所依据的法律首先是全国人大立法机关所制定的基本法律，但是在实际运行中，行政机关更多的是依据行政法规和规章等行政立法。

在市场监管法律制度上，人大立法机关制定了市场经济基本法律，给政府干预市场指明了基本的准则，但是，这些市场经济法的具体实施一般还需要行政机关制定规则加以细化。例如，我国《反垄断法》是由全国人民代表大会常务委员会制定的，可是如果没有其他配套法律的规定，反垄断法很难在实践中实施。商务部原反垄断执法局在之后制定了一系列的具体规则，才能将反垄断法的抽象条文具体化。这些条文主要有:《经营者集中申报办法》《经营者集中审查办法》《关于经营者集中申报标准的规定》《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》等。更多的是许多市场经济法律根本没有被人大制定出来，一般就交给了国务院行政机关先试先行地自己制定行政法规，这就等于实质上将市场经济管理的主导权交给了行政机关。

随着市场经济的复杂化，立法机关将监管市场的权力授权给行政机关的现象将会变得非常普遍。虽然这种授权可以灵活应对市场经济活动的千变万化，但是由此而产生的问题是:在大量的授权行政立法的情况下，立法机关如何监督其指定的市场经济法律不违反宪法和国家经济政策，以防止经济行政权力越位?

在授权监督上，《立法法》第97条第（二）项规定:“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。”第98条规定，行政法规需要报人大常委会备案。备案是对行政法规是否符合宪法和授权进行审查，撤销是对违反宪法的处理。然而，如果没有明确的授权程序性规定，对行政立法的审查可能会达不到应有的效果。

为落实人大对政府市场监管立法的监督，应当在进行行政授权之时保留“人大批准制度”，对涉及市场主体重大利益的经济立法只有经过人大批准，国务院才能发布施行。在具体的授权方式上，应该改变以前的一揽子抽象授权模式，而仅将具体的市场竞争秩序的维护权交给行政机关，以保证立法机关维护市民社会基本经济权利的地位。(www.xing528.com)

另外，全国人大可以建立专门的市场经济法律审查委员会，对容易引起争议的市场监管行政法规、部门规章和地方性法规进行审查。委员会在审查之时可以进行充分的辩论，制定机关要对质疑做出解释，最后进行不记名投票以决定是否批准该项法律。

(二)对行政授权市场监管立法的影响

既然宪法授予了行政机关广泛的行政管理权以及便宜行事的行政法律、法规和规章的制定权，那么行政机关在制定过程中对自己权力的越权自我授予或者搞其他模糊性的市场权力扩展，就产生了极大的可能性。在市场经济社会，市场管理权力是最与经济利益挂钩和最广泛的权力，整个行政机构和立法机构之间会产生市场争权，行政机关内部各级政府和各行政部门之间也会产生市场争权。在行政有法可依的要求下，我国行政立法权力过于扩张，从中央到地方各级政府、各部门、各层次都有行政职权性立法权。在立法授权上，授权范围过于笼统，授权决定往往缺乏明确权限限制。行政机关制定监管规则的同时又垄断了对行政法律法规和规章的解释权，^[93]这样更容易造成市场监管权力的不当行使。

（1）立法理念方面。为规范行使市场监管权力，行政机关应按照授权的范围和权能内容制定法规，自觉搞好市场监管行政立法。由于我国行政机关权力很大，人大在人员和工作机制上力有不逮，人民政府应该以党中央关于经济体制改革和政治体制改革的文件精神为指导，自觉履行好市场监管规则制度的设计，而不能仅仅被动地依靠人大的监督。在行政立法中，行政机关应以市场经济理念和简政放权、放管结合、优化服务的思想，时刻审视自己的各项市场监管职权内容。我国行政机关和人大之间只是分工有所不同，不同于外国的政治分权，所以行政机关在对市场监管权的制约上在很大程度上需要依赖自身的监督机制，以符合我国政治体制中的社会治理分工要求。

（2）依法监管方面。为在市场经济立法中规范权力运行的规则，监管立法在制定过程中应重视程序规则。从一般原则上说，在法律对权力的约束上，我国要实现以权利制约权力，就必须依靠正当法律程序制约权力，要制定统一的行政程序法典和各个行政领域的单行行政程序法律，使政府工作制度化、法制化，依程序规范政府部门的行为。^[94]从现实状况来说，我国市场经济体制改革进入到了深水区，社会对市场运行规则的认识产生了分歧，企业和资本希望政府对市场的管制越少越好，放开市场主体的手脚，开放各类市场，由企业家决定市场经济的走向。反过来，政府对资本和企业的失望越来越大，政府所肩负的社会责任得不到企业家的配合，各种扰乱市场秩序危害全体社会的事件不断出现，政府对企业家的唯利是图本性很不放心。几十年的改革开放之路走到现在，社会最大的问题是政府与市场共识的不再，市场和政府之间的关系产生了很大争议。

社会冲突的解决不能仅仅诉诸外在价值的争论，形成社会共识的方法最终必须依靠“正确的”法律，而正确性法律的形成必须“通过内置于法律系统本身的人为共识的机制来获得正确性，这就是法律商谈，而商谈的核心要素在于程序”。^[95]这首先就需要通过行政立法程序规制，吸引市场主体参与到市场监管法律的制定之中，使社会成员可以对法律的立法过程各抒己见，以减少行政机关将部门私利正当化的机会；其次，市场监管法律应该重视程序内容的规定，使得监管机构必须严格按照程序性规定进行监管执法，市场主体也可依据程序性规则保护自己的权利。