德国行政主导模式下的市场监管权力探究

德国市场监管权力集中在德国联邦政府手中，是一种以行政机关为主体的监管模式。在14个联邦中央部委中，具有经济管理权限的主要有:联邦司法与消费者保护部、联邦财政部、联邦经济事务与能源部、联邦经济合作与发展部、联邦食品与农业部。这些部委在市场监管方面的主要职能不同:

（1）联邦司法与消费者保护部（BMJV）负责市场监管立法。作为一个行政立法专门机构，在法律授权内制定有关民法、商法、经济法、刑法和程序法等领域的法律；除此之外，联邦司法与消费者保护部最重要的任务之一就是对其他部委起草的立法进行合法审查，以便与宪法、国际法、欧盟法和联邦现有法律保持一致，同时，还要对各部委立法起草的合规性也进行监督，确保采用统一的风格和明确的法律语言。自第十八届立法会开始以来，该部在联邦政府内部还负责消费者保护政策的制定，其目标是为安全和自主的消费者活动创造条件。为了减少企业与消费者之间的结构性失衡，该部重点是确保产品和服务的透明度、可理解性和可比性，其主要手段是通过制定法规来创造一个安全的环境，禁止欺诈和欺骗，并提升消费者的市场地位。除了立法和实施权力之外，其他重要手段还包括支持各利益相关方之间的对话以及促进消费者信息交流和意识增强。联邦司法与消费者保护部内部共设置了6个总局，其中“消费者政策第五总局”（Directorate-GeneralⅤ，简称:DGⅤ）专门负责在法律和商业领域的消费者利益保护，首要的是信息、金融服务、能源和运输、卫生和社会服务等关键行业领域的消费者权利保护。除此之外，关注的其他关键问题还包括消费者信息、消费者意识、消费者研究和消费者保护的实施。消费者政策第五总局还全面负责监督《欧共体消费者保护实施法》《消费者政策报告》和《改善健康相关消费者信息法》（VIG）在实施过程中对消费者保护的影响。“商业和经济法律第三总局”（Directorate-GeneralⅢ）负责市场监管领域的立法，如商业法、公司法、保险合同法、专利法、实用新型法、外观设计法、商标法、不正当竞争法、著作权法、税法的立法，2008年以后加强了“金融监管法”和“金融与经济危机应对法”方面的立法工作。

（2）联邦财政部作为收入管理方面的最高联邦权力机构，其权力覆盖联邦财政、预算、税收、金融市场管理、国有资产管理、中央和地方财政关系等方面。在市场监管方面，内设“第七总局”负责金融市场政策的执行，主要职权是管理联邦债务，包括为金融市场和私人投资者发行证券，以确保在需要时按市场价格获得预算信贷额度；负责德国央行和欧洲央行；通过资本市场政策形成金融市场的法律框架，并对德国金融监管机构进行法律监督。下设专门的独立综合性监管机构“联邦金融监管局”（BaFin），负责金融市场的各个环节，包括行为规范和审慎监管，主要目标是通过监管，在国内和国际上限制德国金融体系的风险，确保德国金融体系的运作正常、稳定和完整，保证投资者对金融市场的信任。从2016年1月1日起，新颁布的《零售投资者保护法》赋予了联邦金融监管局广泛的新权力。出于消费者保护等领域的新职责，联邦金融监管局的大部分组织都进行了重组，并专门在其内部证券监管部门新设立了两个消费者保护分支机构:投资监管部（WA4）和消费者保护部（WA6）。

（3）联邦经济事务与能源部的主要职能是负责制定德国的经济和产业政策，同时，还负责市场反垄断监管工作。其内部设置有专门反垄断机构“联邦卡特办公室”（BKartA），统一负责德国的市场竞争限制问题。该机构的职责为:实施对卡特尔的禁令、合并控制、控制主导或强大公司的滥用行为、审查联邦颁发公共合同的程序（自1999年以来）。2005年后，该机构被赋予新的职权，可以主动发起对某一行业的竞争状况调查，无需依赖个人诉讼。另外还设立有“联邦网络局”（BNetzA）负责联邦电力、天然气、电信、邮政和铁路网等行业的反垄断工作，确保市场主体以公平和非歧视的方式进入网络，促进这些领域的竞争。其具体职权为:电力和燃气输送网络费用的审批、消除妨碍供应商和消费者进入能源供应网络的障碍、切换供应商相关流程的标准化以及改善新电厂连接网络的条件。

（4）联邦食品与农业部承担食品行业消费者权益保护工作。该部主要职能涉及的内容有:①食品营养、产品安全与创新；②食品安全、动物健康；③农村发展、农业市场；④生物经济、可持续农业和林业；⑤欧盟政策、国际合作、渔业。2001年德国总理通过组织法令，将消费者保护职能由联邦卫生部转移给食品与农业部后，该部承担起了食品消费领域的消费者权益保护工作。其内部设立有“联邦消费者保护与食品安全局”，主要负责建立全国食品安全预警机制，协调全国食品监管和植保产品、兽药和转基因生物的审批工作。另一“联邦农业食品局”（BLE）负责:①有机农产品检验机构的授权和检验人员的授权；②要求食品质量、透明度和可追溯性达标，监督食品是否符合市场销售质量标准和标签要求，并对水果和蔬菜进行特殊合格检查。此外，联邦农业食品局还是牛肉生产合格的认证与监督机构。③食品、农业、林业和渔业产品的相关许可证和授权书的颁发。^[83](www.xing528.com)

与德国市场监管权力主要集中在政府部门的特点相适应，该国对政府市场监管权的法律规制主要从立法、行政和司法三方面进行。

（1）从立法权力角度对政府市场监管权的规制。市场监管权作为一项行政权力必须依法行使，德国《基本法》第20条第3项规定，行政和司法应遵守正式法律和其他法律规范，对于违反该原则的任何人，所有德国人均有抵抗权。第73条和第74条将联邦广大法律的制定权授予议会，同时，基本法也授予政府对行政法规的立法权。同时，其第80条规定，联邦政府、联邦部长或州政府可经法律授权颁布行政法规，联邦参议院甚至可以直接向联邦政府提出颁布行政法规的提案。第84条第2项规定，联邦政府经联邦参议院批准可公布一般行政规定。可见，议会可以通过立法控制政府的市场监管权力的行使，即使政府在某些方面可以独自颁布经济监管法律，但这种自我权力被严格限制在授权的内容、目的和范围内。“无论如何，核心性的决定必须由议会作出；只有具体实施办法可以由行政机关负责制定，而行政法规又必须在任何角度都受其授权法律的限制。基于授权法律以及在一些其他情况下颁布的行政法律，除联邦法律另有规定，均需取得联邦参议院的批准。”^[84]德国联邦政府的特别之处就是设立有“联邦司法与消费者保护部”专门负责行政立法工作，既包括在授权范围内进行法律起草工作，还对其他中央部委的立法草案进行合宪和技术性指导监督。

（2）市场监管权的监督应该是一种常规性监督，议会只能在重要的方面对市场监管权进行监督，没有时间和精力去步步紧盯政府机关的经济管理行为，所以，对市场监管权的监督只能由政府自己来做。根据德国《基本法》第65条的规定，联邦总理制定政策准则并对此承担责任，在该政策准则范围内，联邦各部部长独立领导各自主管部门工作并承担责任，联邦总理根据经总统批准的议事规则领导政府工作。从该规定可以看出，负责市场监管的联邦各部在遵守政府政策的前提下，对市场监管工作是独立负责的。对于市场监管权的不当行使，由各部部长承担领导责任，严重情况下，可由总理提名免职。日常的经济监管权力行使过程中，各部内部建立有权力监督机制。以联邦金融监管局为例，作为下属机构在外部受联邦财政部的领导监督的同时，其内部又有一套自己的权力制衡机制。首先，建立有行政理事会，监督金融监管局的管理，支持金融监管局履行监督职能，负责金融监管局的预算，并且金融监管局的主席要定期向行政理事会报告监管活动执行情况。该行政理事会的成员有17人，分别来自联邦财政部、联邦经济事务与能源部、联邦司法与消费者保护部、金融行业协会、受监督的金融实体的代表和其他方面的专家。其次，还设立有顾问委员会、消费者咨询委员会、金融稳定委员会、保险咨询委员会、证券委员会、收购咨询委员会、异议委员会，这些机构向金融监管局提供监管信息分析、监管建议和监管决定复议。

（3）对政府市场监管权力不当行使的司法救济。德国《基本法》第19条规定，无论任何人，其权利受到公共权力侵害的，均可以提起诉讼。如无其他主管法院的，可向普通法院提起诉讼。同时，德国《行政法院法》第40条规定，一切未被联邦法律划归为属其他法院管辖的非宪法性质的公法上争议，对之均可提起行政诉讼。州法律范畴的公法争议，也可由州法律划归其他法院管辖。以上法律规范明确肯定了受政府行政行为影响的企业、组织和个人可以通过司法诉讼维护自己的权利，而且法律将行政诉讼的管辖权主要交给了专门设立的行政法院。公众行政诉讼的类型有:确认行政行为无效之诉、负义务之诉、确认之诉、针对行政机关违反程序规定的诉讼。行政法院受理涉及行政争议的诉讼是德国行政法律救济的一般原则，但是，在市场监管法的救济规定中却有一些例外。如针对反垄断执法机构的裁定行为作出的诉讼请求，依据《反限制竞争法》第63条规定，由设立有专门的反垄断审判庭的州高级法院管辖。对政府部门限制竞争性质的决定提起的诉讼，一律向州高级法院提起，并由其招标庭进行审理。针对联邦金融监管局的行政行为提起的诉讼，依据《有价证券收购法》第48条第4款规定，由法兰克福州高级法院管辖。普通民事法院按照法律授权也可以受理某些行政诉讼案件，如因为违反《有价证券收购法》第66条提起的民事诉讼，违反《反限制竞争法》第33条规定的损害赔偿排除妨害以及不作为之诉。^[85]