市场监管权法规研究-市场监管权法律规制研究

经济民主是人权思想发展到一定程度之后对权利失衡原因的深层反思，其对人们现代经济发展模式的思考在宏观层面和微观层面都提供了新角度。在我国市场经济发展道路上，经济民主原则能够使我们坚持深化市场体制改革，鼓励经济竞争，防止行业垄断，为广大的市场经营者创造一个公正的市场环境。2016年，国务院发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求在维护自由竞争的前提下，在全国创建一个公平竞争的市场环境。这个文件就是一个以经济民主为基本思想的市场规制性政策文件，表现了政府对经济民主与经营自由的重视和保证。

(一)经济民主的界定

经济民主虽然学者谈论得很多，但是现在还没有一个让大家认同的概念，每一个人都是站在不同的角度去理解的。有学者对已有的经济民主概念角度进行了归纳，发现有八种观点之多。^[22]从经济民主学说的历史来看，不同的时期与不同的国家，当时的学者对其的理解各不相同。中国社会对经济民主的思考从1949年以前就已经开始，在1978年以后的经济改革中成为经常被提及的话题。无论含义多么纷繁复杂，从历史背景和内容来看，经济民主的概念大致可以分为三类:

1.政治层面的经济民主

此种意义上的经济民主提倡全体公民通过选举和投票，参与到政治过程中来，以实现对公民集体权利和个人权利的维护。如达尔在《经济民主的理论前沿》中强调，要将政治民主程序和过程运用到企业内部治理中去，使企业的投资决策和生产符合民主的标准，从而实现工人的政治自由和基本政治权力。达尔提出了自治企业体制的概念以代替法人资本主义，以实现其企业员工一人一票的经济民主理论。^[23]再比如施韦卡特的经济民主社会主义模式。他认为，在有限的市场经济体制中，为避免官僚主义，以及完全市场经济自由竞争所造成的经济危机和失业，应赋予工人对工厂的民主管理权，生产决策权应由工人自己决定。工人的劳动力不再是商品，并能够参与企业的收益分配。在生产投资方面，应该根据公平和效率的原则由国家来分配。而在原来的经济体制下，企业和投资均被私人所控制，企业工人的利益得不到反映。^[24]施韦卡特的经济民主理想其实描绘的是一个作者心中的理想社会框架，它是资本主义市场经济和社会主义计划手段的结合。希腊学者福托鲍洛斯认为，经济民主就是人民主权原则在经济领域的体现。经济民主就是为保证经济权利平等分配于公民之间，而使广大公民参与到经济决策过程中的一种经济结构和机制。^[25]

经济民主也是中国讨论的话题。在1949年以前，从五四运动开始，从学界到政府立法都曾经提出要建立中国的经济民主。但是，这一时期的经济民主，主要关注的是当时的社会政治前途问题，经济问题的讨论包含的是中国未来选择走什么道路。比如，五四运动时期对经济民主的讨论，主要是以社会主义思想批判资本主义经济不公平，经济民主成了划分资本主义和社会主义的标准。同时，经济民主也包含着孙中山节制资本、平均地权的思想。再比如，抗战时期民盟提出的建设经济民主和政治民主的方案，其目的在于反对官僚资本、振兴民族经济。在同一时期，毛泽东在《新民主主义论》中提出，在未来建立的中国，其经济形式就是新民主主义的经济。中国经济一定要走“节制资本”和“平均地权”的路，而不能让少数资本家和地主操控本国经济。^[26]

2.民权角度的经济民主

第二次世界大战以后，民权运动的兴起使经济民主成为一个人权的主要议题。以美国为例，起初，“民权”讨论主要针对的是平等的受教育机会、公共设施和住房、就业、司法行政、违宪侵权、少数族裔和残疾人的权利、反歧视运动等方面的问题。在此时的民权讨论中，公民权利问题关注的焦点还是公民的投票权，还没有延伸到将民主的要求范围扩展到经济公平和就业。支持民权运动的部分人起初将社会不平等的原因归结为种族歧视，但是，随着对公民权利关注的深入，人们开始从更广泛的角度对经济公平进行解读。美国拉西拉大学学者加里·切蒂尔认为，人们之所以开始从经济角度思考公民权利的实现，主要出于三个原因:一是认识到经济公平从来就是民权运动的目标；二是经济公平的实现将有助于实现该运动的其他非经济目标；三是民权运动的基本目标本身就包含着对人的社会和个人尊严的尊重，这就必然包含着对公民经济民主的承诺。在公民权利中，经济公平权目标的实现具有多方面的意义。^[27]加里·切蒂尔认为，对边缘群体来说，政治参与需要有经济做后盾，经济公平可以使他们获得必要的实现非经济目标的财力支撑；经济民主可以促进与争取公民权利斗争有关的一系列文化目标的实现。经济福祉可以使边缘群体获得在物质利益的世界保持个人权利和独立性的物质基础，还使他们有能力在接受教育后参与到文化创造中，融入主流社会。^[28]为改变经济不公平的现状，学者认为首先应不断地对基本的法律框架进行根本变革，以使造成此种状况的社会和经济结构得到改变。^[29]要通过经济权力的重新分配来实现族裔间的经济平等，比如，通过不同的社会政策影响收入和财产的直接转移，或者以经济公平竞争的方式改变市场规则。马丁·路德金更是将民权运动的经济诉求简化为一个口号:“平等的工资和工作机会。”^[30]在具体的措施上，工人参与企业民主管理（Workplace participation）和最低生活工资（living wage）保障是实现经济民主的关键环节。参与企业管理可以消除工人对工作的外在感，激发人的创造性，并能够锻炼他们参与到社会政治活动中的能力。最低生活工资对公民实现民主权利的用途也是非常大的。有了它，人们便可以保持独立性并对政治议题进行公正评价，可以大胆挑战工作场所的决定。它还可以最大可能地培养公民参与政治的责任感，使每一个公民将自己的利益与社会联系起来，并成为一个自觉的人。总之，民权角度的经济民主是实现政治民主的关键手段。

3.经济角度的经济民主

经济角度的经济民主，是以实现市场经济竞争活力、保障经营自主权、维护市场经济公平为目的价值追求的。不同于政治的和民权的经济民主思想，经济角度的经济民主着眼于市场经济，研究的是加快经济的发展，以效率与公平为考量。自20世纪80年代改革开放以来，如何发展国家经济，实现国家现代化，一直是学者们思考的重点。我国经济发展模式多年来经过了几个阶段的变化，一步一个台阶，不断摸索，经济发展水平得到极大提高。从20世纪80年代的计划经济到计划为主商品经济为辅，到1994年的市场经济模式的确立，中国的经济体制是一个经济权力（利）不断从集中、束缚到放松、自由的过程。政府和学界的经济改革思路，基本上是围绕着经济自由和经济民主的道路来推进的。如邓小平在1978年谈到经济民主时所说，中国的经济问题就是管理体制僵化，权力过于集中，必须有计划地下放，否则不利于调动中央、地方、企业和个人的积极性，不利于提高现代经济管理水平和生产效率。^[31]邓小平对经济民主的解读是多方面的，既有对国家宏观经济搞活的考虑，也有对企业和个体劳动者生产效率的思考。在当时，此种经济民主解读的目的是出于经济发展考虑的。在国家的大政方针从阶级斗争为纲转变到以经济建设为中心之后，在坚持社会主义道路的原则下，要研究如何解决我国落后的生产力与满足人民不断增长的物质要求之间的矛盾。在这种背景下，经济民主思想在我国就是一个经济观点，而不是政治或者民权观点。当然，经济民主的解决与国民经济的繁荣有利于提高党的执政威信，所以从根本上来讲经济民主在我国也不能说和政治没有一点关系，但是这毕竟是较远的一个因果。此后，我国学者对经济民主的讨论，基本上都是从经济搞活、放开经营、增强企业活力的角度来进行的。如蒋一苇于1989年发表的《经济民主论》一文，将经济民主解读为，在坚持社会主义公有制的基础上，经济管理由集中转向经济民主，多种所有制经济共存，企业参与市场竞争，按劳分配，政企分开和行业协会参与市场管理等。^[32]王保树教授认为，相对于我国集中式的经济管理体制，经济民主就是依法保护企业和自然人的合法权益，调动他们的积极性，实现经济的良性循环。^[33]崔之元教授将经济民主分为宏观和微观两个层面。宏观层面的经济民主指的是人民主权在经济领域的实现，要求国家经济制度安排要符合广大人民的利益；微观层面的经济民主指的是职工参与企业的民主管理。^[34]日本经济法学家金泽良雄对经济民主的理解比较深刻，他认为经济民主就是市场主体之间的“经济机会均等和经济平等”。^[35]

发达国家由于没有计划经济体制，加之其资本主义特色的权力制衡模式，欧美学者所讨论的经济民主和我们在社会主义市场经济体制确立之前所说的经济民主不同，其更侧重于一种纯粹的个体经济生活领域的民主。

资本主义经济民主的含义，体现在美国占领华尔街运动的口号里，那就是反对“裙带资本主义”，反对社会民主主义，回归资本主义自由企业制度。资本主义自由企业制度，就是“一整套推崇私有财产、限制政府权力、鼓励自由竞争和产业发展、推崇基于个人才能的成就和为个人创造机会的价值和法律组成的体系”。^[36]在自由企业制度下，每一个人都可以自由地追求自己的经济和社会目标，依据个人的行为，获得社会对其积极或消极的评价。此种经济民主主要聚焦在经济领域的民主，围绕的是个人经济权利的平等。与一百多年前的美国反垄断法制定相比较，此种经济民主思想的精髓可谓一脉相承。19世纪末美国反垄断法制定的原因就在于通过对垄断组织的约束，以维护美国的政治民主和经济民主。当时的“大多数人将进步主义时代的政治问题简化为利益群体和人民争夺社会控制权，并认为工业化弊病就是从产业集中地联合中诞生的，因为它窒息了经济、社会和政治生活等领域的公平机遇”。^[37]尤其，美国反垄断的直接目的是保护中小企业的利益，因为中小企业一向被视为美国资本主义民主的基石。通过政治权力保护中小企业、劳工、农民等小生产者在市场交易中不过多受到权力集中的影响，使其能够在组织化社会中保持自己的独立性和自我决定权，经济民主化是立法的第一政治目标。我国在改革开放和市场经济体制目标确立后所追求的经济民主，是和资本主义国家的经济民主含义大致相当的，都具有经济性、个体性、权利性、效益性的特征。

(二)经济民主与市场监管权法律规制

维护市场经济的经济民主就必须对政府市场监管权力进行规制，防止权力对民主的破坏。经济民主具体来说，就是要实现经营、投资、就业和竞争等方面的机会的均等和自由，每一个主体都有按自己的意志进行经济活动的自由，国家应保证每一个主体的市场竞争机会的平等。无论在任何一个国家，政府的管制或腐败都会对市场主体的竞争产生偏在的影响，威胁到经济民主在社会经济中的实现。

1.经济民主影响市场监管权的变革

以中华人民共和国成立以来的经济发展模式为例，可以看出，经济管理权限的集中一直影响着市场主体的平等竞争权。1949年到1957年，我国经历了国民经济恢复、第一个五年计划和社会主义改造阶段。初期实行的是多种所有制成分并存的经济体制，国家在这一时期将关系国民经济命脉的外贸、金融和重工业掌控起来，实行的是计划管理和市场调节相结合的经济体制。1953年以后，伴随着大规模的经济建设，整个国民经济开始向单一化的公有制和计划经济迈进，到1957年完成了农业、手工业和资本主义工商业的全面公有化改造。形成的经济体制的特点是排除了市场竞争，完全由政府分配资源，私人经济成分极度萎缩。优点是为重工业的优先发展提供了保障；缺点是经济结构失衡，物质短缺开始，工业发展缺乏后劲和引发周期性波动，从长期来看，严重损害了各阶层的生产积极性。^[38]由此可以看到，改革开放之前，我国并不是没有存在过市场经济，至少在1957年以前市场经济是真实存在的。多种所有制经济成分的存在为市场经济提供了基础，生产要素市场的存在又是市场机制对资源配置发挥调节作用的基础。三大改造消灭要素市场后，市场调节不复存在。没有市场经济体制存在，也就没有我们现在所说的体现个人意志的经济自由和经济民主的存在。这种完全排除非公有制经济，计划经济体制一统天下的状况一直持续到1978年。

1979年之后，我国开始实行经济改革开放政策，首先在农村实行家庭联产责任制，将土地所有权和使用权分离，政府权力开始从农村退出来。1984年党的十二届二中全会后，我国开始实行以城市为重点的经济改革，将国企所有权与经营权相分离，提出要建设有计划的商品经济，要运用价值规律调节生产。政府经济管理机关要简政放权，要逐步减少对企业的正常经济活动的干预，要学会以经济手段的形式进行宏观调控。1994年10月，党的十四大明确提出经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要以市场机制作为资源配置的基础性手段。坚持以公有制为主体，多种经济成分共同发展的方针。建立现代企业制度，转换国有企业经营机制，企业发展依靠市场，自主经营、自负盈亏。培育和发展市场体系，建立全国统一、开放、竞争、有序的大市场。改革政府经济管理职能，政府的经济职能就是维护市场竞争秩序，保障市场公平、公正竞争，打击市场违法竞争行为，保护生产者和消费者的合法权利；制定和执行宏观调控政策，提供公共产品服务，为企业创造良好的市场经营环境。^[39]我国于2001年正式加入世界贸易组织。相关规则要求我国必须按照现代市场经济的标准完善市场经济体制的建设，对外资采取国民待遇原则，所有国内企业必须按照市场竞争规制从事经营。我国市场经济法律按照世贸规则在短时间内完成了与世界的接轨。(www.xing528.com)

从以上历史来看，中华人民共和国前30年的高度计划经济体制中，政府完全掌控经济权力，否认了市场的存在，也否认了个人和企业的经济民主权利和自由；而后四十多年的改革开放，是一个经济权利逐步回归经营者个体的过程，权力的有形之手从经济活动的私人领域退出。改革开放之后，各种市场不断形成，市场主体数量不断增多，各种所有制成分的企业同时存在，可以说，经济民主理念在改革开放之后得到了充分实现。

党的十八大召开以后，我国经济进入“新常态”，在全球经济疲软的情况下，为激发经济活力，国务院出台了一系列体现规范政府市场管理权力，维护经济机会平等民主思想的文件。如在权力规范上，2014年《国务院政府工作报告》明确指出:要“放开市场这只‘看不见的手’，用好政府这只‘看得见的手’，促进经济稳定增长”，要把转变政府职能，简政放权作为政府的开门头件大事。继续取消和下放一批行政审批事项，建立政府权力清单，完善市场管理方式，探索实施统一市场监管。^[40]2015年《国务院政府工作报告》又再次强调了政府要简政放权，要对政府行政审批事项进行清理整顿，公布省级政府权力和责任清单。对于属于市场和社会的权利，各级地方政府不能截留，要坚决下放。政府要为企业松绑，为创业提供便利，营造良好的市场经营环境。^[41]2017年《国务院政府工作报告》强调深化简政放权，全面实行清单管理工作，减少政府自由裁量权，增加市场自主选择权。要深化商事制度改革，完善市场监管制度，推行综合行政执法，建立全国统一的政务服务平台。^[42]

有学者将市场经济环境下的政府权力行使方式的变革称为“新权力结构”，并认为此新权利结构现在和未来必然带来中国民主化的推进，中国的政治与经济的民主化是为国家现代化和建立市场经济体制服务的。与新时代的社会政治经济要求相适应，权力运行的内容和形式必须符合现代化和规范化的特征，如从原来的集中式的调控转变为分权式的调控，垂直式管理转变为横向的协调，管制性调控转变为驱动性调控，威权式调控转变为服务式调控，直接调控转变为间接调控，硬性手段转变为软手段调控。^[43]简而言之，中国的经济市场化过程是一个政府职能转换、权力规范和私人权利不断扩张的过程。一个行政权力主导的经济体制形成不了真正的竞争，没有竞争也就意味着没有经济机会平等和经济民主。在我国长期的计划经济体制下，如果没有政治和经济体制的变革，很难在经济领域产生真正的经营自由和平等，也就谈不上经济民主的实现。宏观社会经济环境的改变是在具体市场运行过程中实现经济民主的前提条件。

2.市场监管权影响经济民主的实现

从宏观历史角度对政府经济监管权力变革对经济民主的关系进行探讨后，我们再从微观角度看一看市场监管权力对经济民主的影响。

抛开政治经济体制和意识形态不论，众所周知，在一个纯粹的市场体制中，对自由竞争影响最大的是市场垄断行为。市场垄断行为的危害在于，一个或几个企业通过经济或者其他手段，在一个产品市场中控制了产品生产的数量和价格，对其他生产同类产品的非垄断企业形成了完全打压，使自己成了事实上的经济权力拥有者，从而对整个市场的产品质量提高和技术进步构成了阻碍。市场垄断行为会伤害“以经济机会均等和经济平等为内容的”^[44]经济民主竞争原则，造成市场主体之间“经济机遇不平等，生存的社会机遇逐渐转手到那些控制资本集中，组建大联合公司控制生产和贸易的一小群人手里，并以之破坏竞争”。^[45]对市场垄断行为的规制，可以“减少垄断力量不公平的集聚，重建经济秩序，确保经济社会和政治决策的公平秩序”。^[46]

各国反垄断法将垄断行为划分为三种:垄断协议、经营者集中、滥用市场支配地位，有些国家将由行政权力造成的市场经济力集中也作为一种垄断表现。如我国《反垄断法》用专章对行政垄断行为进行了规定。前三种传统的垄断行为主要是经济因素造成的，是企业参与市场竞争不断做大的结果。第四种行政垄断则直接来自于政府经济管理权的安排，是权力对市场自由竞争原则的直接侵害。按照我国《反垄断法》的规定，行政垄断行为，是指行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，排除或者限制竞争而形成的市场垄断。

我国行政垄断产生的原因有:①经济体制的原因。在一个经济权力过度集中于政府的国家，行政权力与企业关系过于紧密，形成了一种彼此之间的依存关系，政治责任夹杂其中，维护企业竞争力成了政府的责任。在企业自身经济力不足的情况下，政府需要提供保护，以行政手段构筑市场壁垒，排除竞争对手，或者提供经济积极扶持以取得优势地位。②地方或部门利益竞争。在一国的各地方政府之间，如果经济利益存在分歧，为保护本地区或部门的利益，就可能会对所属企业加以行政措施保护，这就很容易造成地方或部门行政垄断的事实。如在采用联邦式分税制税收的国家，基于本地经济利益考虑，以行政权力干预市场会成为经济管理机关的不自觉行为。③政府经济管理权力的异化。虽然现在我国政府经济管理越来越尊重市场竞争规律，规范化和制度化做得越来越好，但是，政企关系过于亲密，政府掌握着很多市场经济资源，企业在很多时候不得不有求于政府。在权力监督不严的情况下，经济权力集团很有可能找到政策的漏洞，捕获政府权力。④参与国际经济竞争的需要。当今各国的竞争主要是经济竞争，经济实力的强弱决定了本国的政治和军事各方面的世界竞争力。各国之间的商战主要是企业之间的竞争，垄断企业的市场是全球市场。巨型企业具有一般企业无法具备的资金、技术、人员和市场竞争力优势。如中国中车股份有限公司的产生，就是将国内两家世界排名前五的机车车辆生产企业合并为一家，以“统一布局海外市场投资，避免资源浪费”。^[47]

行政垄断完全是由政府权力一手促成的，但是，并不是说其他的非行政垄断的形成就与政府权力无关。美国学者在研究第二次世界大战后的市场垄断状况后发现:“经济的集中程度不能简单地以工艺上或经济上的原因来解释。垄断不是自发的产生，也不是自然淘汰的结果，相反地，它常常是政府的不明智之举、歧视行为、创造特权的措施，绞扼了竞争、束缚了发展机会的结局。它是昏庸、短视、滥用政府权力的副产品。政府常常把权力集合体合并起来，这些集中恰恰是后来需要反托拉斯当局加以粉碎的。”^[48]

政府和社会之所以开始对垄断抱有默许态度，是因为与资本主义市场经济反垄断初期相比，整个社会的经济竞争理念发生了变化。作为一种为人类谋求最大量自由和个人幸福的社会价值体系，自由竞争价值观在20世纪前期不断受到社会的侵害。个人自由不再成为制定政策的普遍性目标，人们开始为了某些假定的、更优越的集体主义目标，如秩序、稳定、安全、效率、生产能力等，在物质主义的非理性驱使下，推崇企业巨头的生产能力。

大企业的信仰者也一再向社会宣扬竞争的消极作用，将竞争状态形容为“一盘散沙、没有计划、混乱、不稳定、无效率、浪费、有破坏性；竞争常以不公平、互相残杀、破坏、歧视待遇为其策略的特征；是不道德的、静止的、不进步的、技术上落后的，机能上无力的旧文化的”。^[49]人们逐渐认可了经济权力集中存在的合理性，并相信政府的监督能够有效地降低经济垄断对竞争的负面影响。

但美国的现实情况却是，联邦政府在反垄断政策方面不断退让，并造成了垄断每前进一步，垄断便取得更大的经济权力，获得社会更普遍的承认，结果进一步导致联邦政府愈加向它屈服，愈加依赖于它，愈加趋向于以特权、保护和补贴来私徇它。造成政府妥协的原因是多样的，如萧条、战争和国防亟需。来自企业的强大政治压力，政府对垄断的无知、愚昧、目光短浅、忽视原则和在关键时刻缺乏勇气，公众拒绝政府代表竞争利益进行干预，却乐意要求政府以促进私人企业为名，代表垄断利益而放手地进行干预。^[50]

即使在公用事业企业方面，政府依然对垄断的形成负有责任。公用事业企业垄断地位按照自然垄断理论，具有天然的合理性。政府在授予企业经营特权的时候，相当于把自己的权力和责任移交给了企业，这些公用事业企业在表面上表现为为公共利益实现而存在，但是在实际上它们都是独立的经营者，具有自己的利益，怀着自己的打算，并且会尽可能地蒙混筋疲力尽的监督权力的约束。社会一旦依赖一家私人公司提高必不可缺的服务，就会形成三种情况:①结束这种情况越来越不可能；②随着人口增加和需求增加，这种依赖关系越来越加深；③垄断者在了解了自己的优势地位后，开始要挟社会，要求政府给予更多的补足，才愿意提供差强人意的服务。^[51]

虽然以上我们列举的是美国20世纪中期的现象，但是，几十年后的现在，垄断企业依然左右着美国政府的经济决策。一是它们财大气粗，二是它们与政府机构有着广泛的人际关系。美国政府一直坚信的信条就是，凡是对大公司有利的事对美国也有利。^[52]

综上所述，经济管理权力的不当行使会威胁市场经济民主原则的贯彻。无论是传统计划体制下政府权力对经济的全面掌控，还是市场经济体制下政府对垄断形成的助推，都会伤害到市场主体的平等竞争和自由选择权。从宏观经济体制来看，发展经济就必须提倡经济民主，要将经济竞争权利交还给市场，行政权力要退出市场，必要的市场监管权要严格规范。从微观市场竞争行为来看，要严格监督政府市场监管权力。凡是既不利于国内经济民主也不利于国际竞争的政府市场监管权要严加限制；而对有利于国内经济民主和国际经济竞争的市场监管权也要把握好其合理边界。