国家赔偿法学：行政赔偿程序

所谓一并提出的行政赔偿,系指行政相对人在对具体行政行为不服提起行政复议和行政诉讼的过程中一并提出行政赔偿请求。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》对单独提出的行政赔偿程序和一并提出的行政赔偿程序相同的内容,作出了统一的规定,如关于提交赔偿申请书、证据规则、调解以及判决的执行等,适用一并提出行政赔偿程序时,可参见单独提出的行政赔偿程序部分。而对没有作出特别规定的,则适用行政复议和行政诉讼程序。

1.在申请行政复议时一并提出赔偿请求

《行政复议法》第29条规定:“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求,行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的,在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时,应当同时决定对申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的,行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款,撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时,应当同时责令被申请人返还财产,解除对财产的查封、扣押、冻结措施,或者赔偿相应的价款。”这是申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的法律依据。

(1)行政复议的范围

行政复议的范围,即行政复议的受案范围,是指公民、法人或者其他组织对行政主体的行政行为不服可以向行政复议机关申请复议的范围,也是指行政复议机关受理行政争议案件的范围或由复议机关受理并解决行政争议的权限范围。

《行政复议法》第6条规定,对以下作为或者不作为的具体行政行为可以申请行政复议:对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;认为行政机关变更或者废止农业承包合同,侵犯其合法权益的;认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的;认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

从上述规定可知,《行政复议法》不仅关注行政相对人人身权和财产权的保护,而且还关注行政相对人的其他合法权益的维护,如关于受教育权利的规定、第11项关于“合法权益”的规定等。因此,除非法律另有特别规定,只要公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,都有权利申请行政复议,其中“合法权益”不局限于行政相对人的人身权、财产权。因而《行政复议法》规定的属于行政复议范围的情形与《国家赔偿法》中规定的赔偿义务机关应当赔偿的情形不完全相同,在申请行政复议时也只有符合《国家赔偿法》规定的情形才能一并提出行政赔偿。

(2)行政复议的管辖

行政复议的管辖是指行政复议机关受理行政复议申请的权限与分工。我国行政复议法对复议的管辖作出了详细规定,包括一般管辖和特殊管辖。

《行政复议法》第12条、第13条和第14条规定了一般管辖的5种情形:对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议;对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议;对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议;对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的,向该派出机关申请行政复议;对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。

《行政复议法》第15条则规定了管辖的5种特殊情形:对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议;对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议;对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的,向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

(3)行政复议机关和参加人

行政复议机关是指依法受理行政复议申请,对具体行政行为进行审查并作出决定的行政机关。《行政复议法》第3条规定:“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。”

根据《行政复议法》及相关法律的规定,我国的行政复议机关主要有以下两种情形:

行政复议机关是作出原具体行政行为的行政机关的上一级行政机关。如果作出具体行政行为的是一级地方政府,则由该政府的上级政府作为行政复议机关。如果作出具体行政行为的是政府工作部门,则作为行政复议机关的“上一级”行政机关有两种情况:一是指作出具体行政行为的行政机关的同级政府。二是指作出具体行政行为的行政机关的上一级主管部门。由作出原具体行政行为的行政机关的上一级机关为行政复议机关,有利于保证行政复议结果的公正性,也符合行政系统的层级监督原则,但它也存在一定的缺陷,如可能影响行政管理的效率或增加行政复议申请人的不便。

行政复议机关是作出原具体行政行为的行政机关。如《行政复议法》第14条规定,对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,由作出具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市的政府作为行政复议机关自行审查。

行政复议参加人,是指与争议的具体行政行为有利害关系,并参加行政复议的当事人或与当事人法律地位基本相同的人。一般来说,行政复议参加人包括申请人、被申请人、第三人、共同复议参加人以及复议代理人、法定代表人等。行政复议的申请人是指认为具体行政行为侵害其合法权益,以自己的名义向行政复议机关提出申请,要求复议机关对该行为进行审查并作出相应决定的人。行政复议的被申请人是指作出申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为的行政机关或者法律法规授权的组织。行政复议的第三人是指与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系,经行政复议机关批准而参加行政复议的其他公民、法人或者其他组织。行政复议代理人是指以被代理人的名义且为被代理人的利益参加复议活动的人。

(4)行政复议的申请和受理

首先,对于申请行政复议的条件,根据《行政复议法》第3章的规定以及行政复议的实践,申请行政复议应具备以下条件:申请人具备提出复议申请的主体资格,有明确的被申请人,属申请复议范围,有具体的复议请求和事实根据。

其次,申请行政复议的期限。根据《行政复议法》第9条的规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。

最后,申请行政复议的方式。根据《行政复议法》第11条的规定,申请人申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请。口头申请的,行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

行政复议机关受理复议申请则遵循以下程序:行政复议机关收到行政复议申请后,应当在5日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

(5)行政复议的审理与决定

行政复议审理,是指行政复议机关对申请复议的案件进行实质性审查的活动。

根据《行政复议法》第22条的规定,行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。

行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内,将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,依据《行政复议法》第28条的规定作出行政复议决定:具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持;被申请人不履行法定职责的,决定其在一定期限内履行;具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法,决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:主要事实不清、证据不足的,适用依据错误的,违反法定程序的,超越或者滥用职权的,具体行政行为明显不当的。被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的,被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

2.在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求

行政诉讼,是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法诉诸人民法院,人民法院在双方当事人和其他诉讼参与人的参与下,对该行政争议进行受理、审理、裁判以及执行裁判等司法活动的总和。受害人可以在提起行政诉讼时一并提出赔偿要求,也可以在行政复议机关作出决定或者赔偿义务机关作出决定后,向人民法院提起行政赔偿诉讼。

(1)行政赔偿诉讼的受案范围

提起行政赔偿诉讼应当符合行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”具体而言,根据《行政诉讼法》第12条的规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复,或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;对征收、征用决定及其补偿决定不服的;申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

《行政诉讼法》第13条则规定了人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:国防、外交等国家行为,行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令,行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定,法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

以上是《行政诉讼法》中对行政诉讼受案范围的规定,但是,要在行政诉讼中提出国家赔偿的请求,还必须同时符合《国家赔偿法》规定的赔偿范围。(www.xing528.com)

(2)行政诉讼的管辖

行政诉讼的管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工。行政诉讼法的法定管辖可以分为两类:上下级人民法院之间受理第一审行政案件的分工称为“级别管辖”;同级人民法院之间受理第一审行政案件的分工称为“地域管辖”。

根据《行政诉讼法》第14条、第15条、第16条和第17条的规定,基层人民法院管辖第一审行政案件。中级人民法院管辖下列第一审行政案件:专利、商标确权案件,海关处理的案件,对国务院各部门或者县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,本辖区内重大、复杂的案件。高级人民法院管辖本辖区重大、复杂的第一审行政案件。最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

地域管辖又称区域管辖,是指同级法院之间在各自辖区内受理第一审案件的分工和权限。我国行政案件的地域管辖种类可分为:一般地域管辖、特殊地域管辖、共同地域管辖。

一般地域管辖,是指在行政诉讼中按照最初作出具体行政行为的行政机关所在地划分案件的管辖。《行政诉讼法》第18条规定:“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

特殊地域管辖,是指法律针对特别案件所列举规定的特别管辖。《行政诉讼法》第19条规定:“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。”第20条规定:“因不动产提起的诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。”

共同地域管辖,是指两个以上人民法院对同一案件都有管辖权的情况,根据《行政诉讼法》第21条规定:“两个以上人民法院都有管辖权的案件,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的,由最先立案的人民法院管辖。”《行政诉讼法》对下述情况作了共同管辖的规定:经过复议的案件,既可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖,也可由行政复议机关所在地的人民法院管辖;当事人对限制人身自由的行政强制措施不服而提起的诉讼,既可以由被告所在地人民法院管辖,也可以由原告所在地人民法院管辖;行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的,被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者组织对上述行为均不服的,既可以向被告所在地人民法院提起诉讼,也可以向原告所在地人民法院提起诉讼,受诉人民法院可一并管辖。

(3)行政诉讼的参加人

行政诉讼参加人,是指参加行政诉讼的当事人以及与当事人诉讼地位相似的人。它包括当事人和具有类似诉讼地位的诉讼代理人。根据我国《行政诉讼法》第四章关于参加人的规定,行政诉讼参加人的范围是:原告、被告、第三人和诉讼代理人四种。

行政诉讼中的原告,是指以自己的名义向人民法院提起诉讼,请求保护其合法权益,从而引起行政诉讼程序发生的当事人。其特点与资格是:第一,原告必须是行政相对人,行政主体不能成为原告;第二,原告必须与被诉具体行政行为有法律上的利害关系,即行政主体的具体行政行为对作为原告的公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。

行政诉讼中的被告,是指由原告指控其具体行政行为侵犯原告的合法权益,并经人民法院通知应诉的另一方当事人。其特征是:第一,被告是被诉的一方当事人;第二,被告只能是行政主体;第三,它必须以自己的名义应诉。

行政诉讼第三人是指同被诉具体行政行为有法律上利害关系,在行政诉讼中申请参加诉讼或者由人民法院通知参加诉讼的公民、法人或其他组织。

行政诉讼第三人具备如下特征:第一,与被诉具体行政行为有法律上利害关系;第二,经本人申请或人民法院通知参加诉讼;第三,第三人在法律上有独立的诉讼地位。

行政诉讼代理人是指代理行政诉讼当事人实施行政诉讼行为的人。行政诉讼代理人依诉讼代理权来源的不同可以分为三类:法定代理人、指定代理人和委托代理人。

(4)行政诉讼的起诉与受理

行政诉讼中的起诉,是指公民、法人或其他组织不服行政主体的具体行政行为,依法诉诸人民法院,请求其行使审判权,以保护自己合法权益的诉讼行为。根据我国《行政诉讼法》第51条规定,起诉应符合下列条件:第一,原告是符合《行政诉讼法》第25条规定的公民、法人或者其他组织^[2];第二,起诉要有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据;第三,起诉的案件必须属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖;第四,起诉要在法定期限内提出。

审查起诉是案件受理的重要环节。审查起诉的过程,就是决定起诉是否成立、案件是否受理的过程。人民法院对于原告的起诉,应组成合议庭进行审查,主要审查以下内容:起诉条件是否合法;是否为重复诉讼;是否必须经过行政复议;是否超过法定期限;起诉手续是否完备,起诉内容是否明确。人民法院经审查,认为符合起诉条件的,应当在7日内立案;不符合起诉条件的,应当在7日内裁定不予受理。人民法院7日内不能决定是否受理的,应当先予受理;受理后不符合起诉条件的,裁定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案,又不作出裁定的,起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的,应予受理;受理后可以移交或者指定下级人民法院审理,也可以自行审理。

(5)行政诉讼的审理与判决

行政诉讼经过原告起诉和法院受理后,就进入审理阶段。审理是人民法院对行政案件进行实质审查的阶段,它为裁判的最终作出奠定基础。

人民法院在审理前应当先做审理准备,即要做好以下准备工作:第一,组成合议庭,并应当在立案之日起5日内将起诉状副本送达被告以及在收到被告答辩状之日起5日内将答辩状副本发送原告;第二,必要时应通知当事人补充有关材料和证据;第三,在审查诉讼材料的基础上,可根据需要决定进行调查、收集证据或要求当事人补充证据;第四,必要时,应更换当事人或增加诉讼参加人;第五,确定开庭日期后提前3日通知当事人及其诉讼代理人和其他参与人。

审理前的准备工作完毕之后,便进入开庭审理阶段。开庭审理的程序是宣布开庭、法庭调查、法庭辩论,之后是合议庭评议,及至最终作出裁判。在开庭审理阶段,人民法院应以法律、法规为依据,参照规章,对被诉具体行政行为是否合法进行实质性审查。审查的具体内容包括:审查作出具体行政行为的组织是否具有行政主体资格;审查具体行政行为的作出是否超越法定权限;审查具体行政行为作出所依赖的证据和事实是否成立,这其中包括与赔偿相关的损害事实;审查具体行政行为的内容是否合法;审查具体行政行为作出的程序是否合法。

审理的方式,根据《行政诉讼法》第54条规定,我国行政诉讼以公开审理为原则,不公开审理为例外,即涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的行政案件,可以不公开审理;涉及商业秘密的案件,当事人申请不公开审理的,可以不公开审理;除此以外,其他行政案件一律公开审理。

就行政诉讼的审理期限而言,根据《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》有关规定,人民法院应当在立案之日起6个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准。高级人民法院审理第一审案件需要延长的,由最高人民法院批准。

就行政诉讼的判决类型而言,人民法院在行政诉讼一审程序可能作出的判决有:

第一,维持判决。人民法院通过审理,认为具体行政行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序的,应作出维持该具体行政行为的判决。

第二,撤销判决。被诉具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应判决撤销或部分撤销:主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权。

第三,重作判决。在某些情形下,人民法院在判决撤销或部分撤销被诉具体行政行为时,将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的,法院还可同时判决被告重新作出具体行政行为。

第四,履行判决。如果被告不履行或者拖延履行法定职责的,人民法院应判决其在一定期限内履行。

第五,变更判决。行政处罚显失公正的,人民法院可以判决变更。

第六,赔偿判决。被诉行政主体违法行使职权侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的,人民法院应作出行政赔偿的判决。

第七,驳回诉讼请求判决。有下列情形之一的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:起诉被告不作为理由不能成立的;被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的;被诉具体行政行为合法,但因法律、政策需要变更或者废止的;其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

而在一并提出赔偿请求的行政诉讼案件中,在认定应当赔偿的情况下,其判决可能直接采取作出赔偿判决的形式,也可能采取作出撤销判决等形式,同时规定赔偿义务机关应当承担赔偿责任。