1.公共设施造成的损害
公共设施的建设、管理及运营是由行政主体负责的,其目的是为了维护和促进公共利益,而非为了私人营利的目的,任何人都有权以非排他的方式使用。即使是实行收费的公共设施,只要不是纯商业化运营,其责任承担就不应完全由私法调整。因此,由于其设置和管理上的缺陷而造成损害的,应当由国家承担相应的赔偿责任。如今,世界各国普遍将公共设施的致害行为纳入国家赔偿的范围,如《日本国家赔偿法》第2条规定:“因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵,致使他人受损害时,国家或公共团体,对此应负赔偿责任。”
但是,我国《国家赔偿法》并未将因公共设施在设置、管理和运营上的缺陷而造成的损害纳入国家赔偿的范围,而是由经营管理该设施的企业、事业单位承担民事赔偿责任。1993年10月22日,胡康生(时任全国人大常委会法制工作委员会副主任)在第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上所作的《关于〈中华人民共和国国家赔偿法(草案)〉的说明》中指出:“关于邮电、医院等国有企业、事业单位,桥梁、道路等国有公共设施,因设置、管理欠缺发生的赔偿问题,不属违法行使职权的问题,不纳入国家赔偿的范围。受害人可以依照民法通则等有关规定,向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”因此,我国公共设施的致害行为的赔偿请求是根据《民法通则》第125条、第126条和《侵权责任法》第11章的规定提起。[28]另外,当时也是因为我国的国家赔偿制度起步较晚,加之公共设施的赔偿问题本身比较复杂,所以就将其排除在国家赔偿的范围之外。[29]
公共设施无论是通过财政投资建造管理还是特许私人经营,政府都负有监管责任。因此,其运作过程中导致相对人人身或财产权损害的,应纳入行政赔偿的范围。[30]将公共设施致害行为排除在国家赔偿范围之外的做法,不仅不利于保障公民的合法权益,也不利于行政主体提高其注意和保护义务。随着我国行政法和行政赔偿领域实务及理论研究的进展,将公共设施造成的损害纳入国家赔偿范围的条件已经逐渐成熟。(www.xing528.com)
2.抽象行政行为造成的损害
抽象行政行为,是指行政机关针对不特定对象发布的能够反复适用的行政规范性文件,而具体行政行为,是指行政主体针对特定的行政相对人就特定事项作出的行为。[31]2014年《行政诉讼法》修正之后,将原来的“具体行政行为”概念修正为“行政行为”,其在含义上依然是行政主体针对特定的行政相对人就特定事项作出的行为。虽然抽象行政行为可以具体区分为行政立法与其他规范性文件,但是这两者在实际效力上并无显著的差别。目前,我国行政赔偿的范围仅限于具体行政行为领域,对于抽象行政行为造成的损害并不赔偿,这是因为学界一般认为抽象行政行为需要经过行政主体以具体行政行为来实施才会影响相对人的权益。但是,也有学者认为,抽象行政行为违法并造成相对人损害的,应当给予赔偿,因为抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的,与具体行政行为并无多大的差别。此外,并非所有的抽象行政行为必然通过具体行政行为才能影响相对人,一些抽象行政行为本身就会影响相对人权利的行使,如对行政许可条件的具体化、对某类型产品的准入限制等。再如有些抽象行政行为可能会违反上位法的规定,或虽然不违反上位法,也会改变相对人在法律上的地位,并给公民权益造成损害。在上位法没有明文规定的情况下,有些抽象行政行为在事实上会剥夺或限制公民的合法权益。因此,当行政行为依据行政立法或其他规范性文件作出时,如果因为依据的原因而无法获得赔偿的话,必然不利于相对人权益的保障。当然,考虑到抽象行政行为的特殊性,可以合理地界定抽象行政行为侵害公民合法权益的国家赔偿范围。
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