国家赔偿法学: 行政赔偿范围及责任承担规定

行政赔偿的范围,是指国家对哪些行政侵权行为承担赔偿责任。行政赔偿的范围从行为角度来说,既包括违法的作为,也包括违法的不作为,既包括法律行为,也包括事实行为;从损害的范围角度出发,是指国家对哪些损害承担赔偿责任,除了直接损失外,是否包括间接损失和精神损失。根据《国家赔偿法》的规定,在行政赔偿领域,对行政机关及其工作人员的违法行使职权的行政行为和事实行为所产生的损害,国家应当承担赔偿责任。相关司法解释也规定,国家对行政机关的违法行为,包括行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的给公民、法人或者其他组织造成损害的违反行政职责的行为,都应当承担赔偿责任。^[4]根据国家赔偿法的规定,纳入行政赔偿范围的侵权行为包括侵犯公民人身权的违法侵权行为和侵犯公民、法人或其他组织财产权的违法侵权行为。

1.侵犯公民人身权的行政赔偿范围

人身权,也称人身非财产权,是指与人身相联系或不可分离的没有直接财产内容的权利。人身自由是公民行使其他权利自由的基础和前提,包括人身自由权、人格权(含有生命权、身体权、健康权、名誉权、姓名权、肖像权等)和身份权(含有荣誉权、监护权等)等内容。根据《国家赔偿法》第3条的规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(一)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施;(二)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;(三)以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;(四)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;(五)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”

(1)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的

拘留包括行政拘留、司法拘留和刑事拘留三类。行政拘留,是指法定行政机关对违法行为人在短期内限制其人身自由的一种行政处罚。由于行政拘留是涉及公民的人身自由,所以必须对行政拘留的适用作出严格的限定。根据《行政处罚法》和《国家安全法》的相关规定,在我国有权作出行政拘留决定的行政机关是公安机关和国家安全机关,其他机关无权作出行政拘留的决定。因此,如果其他行政机关错误采取了行政拘留的处罚决定,应承担行政赔偿的责任。

除了主体上不适格外,违法的行政拘留还包括以下几类:(1)行政拘留的证据不合法或不充分。如拘留决定没有确实充分的证据作为支撑或证据本身不合法。包括以严重违反法定程序收集的证据材料;以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料;以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料等。(2)行政处罚的程序不合法。根据《行政处罚法》第41条的规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”但是,考虑到行政行为的效率性要求,并非任何不符合法定程序行政拘留都应当认定违法,而是在行政机关及其工作人员不能作出合理解释和补正的情况下,才应当承担行政赔偿责任。(3)超越了法定行政拘留的处罚期限。根据《治安管理处罚法》的规定,行政拘留的期限为1～15日,合并执行不得超过20日。如果行政拘留的处罚决定超过了法律所设定的拘留期限适用行政拘留或执行行政拘留超过了行政处罚决定书所确定的处罚时限,都应当承担行政赔偿的责任。(4)行政拘留对象的错误。根据《治安管理处罚法》第12条的规定,不满14周岁的人违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加管教。根据《治安管理处罚法》第21条的规定,对已满14周岁不满16周岁的;已满16周岁不满18周岁,初次违反治安管理的;70周岁以上的;怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的违反治安管理行为人应当给予行政拘留处罚的,不执行行政拘留处罚。如果行政机构对这些人实施了行政拘留,应当承担行政赔偿的责任。此外,行政机关对不应当适用行政拘留的违法行为(如制造噪声干扰他人正常生活)适用行政拘留的,也应当承担行政赔偿责任。^[5]

限制公民人身自由的行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,具体包括强制传唤、强制检查、强制扣留、强制戒毒、现场盘问、留置检查、强行带离现场、保护性约束措施、收容教育等行政强制措施。这些行政强制措施的实施主体主要有公安机关、国家安全机关、海关、国境卫生检疫机关等,如果由无权实施的行政机关或有权行政机关在不符合法定条件和程序的情况下违法实施限制公民人身自由的行政强制措施的,应当承担相应的行政赔偿责任。

(2)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的

非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由,是指有权限制公民人身自由的行政机关或不具有限制公民人身自由权的行政机关及其工作人员,非法采用拘留、关押、禁闭或者其他强制方法剥夺他人人身自由的行为。同限制人身自由的行为相比,剥夺人身自由是一种更为严厉的方法,它使人在一定时期内完全丧失了人身自由和活动自由。

非法拘禁主要包括以拘留、关押、禁闭等方法非法剥夺公民人身自由的行为。以其他方法非法剥夺公民自由的行为,是指采取非法拘禁之外的手段剥夺公民人身自由的非法行为。如国家行政机关及其工作人员对违反计划生育政策的公民或其家属采取扣押、捆绑、关押、强制参加学习班等非法剥夺公民人身自由的行为,从而使公民失去了人身自由。^[6]不具有限制公民人身自由权的行政机关执行职务时,在必要情况下可以将违法行为人扭送至公安机关处理,而不能自己直接采取拘禁措施,否则应当承担行政赔偿责任。对以非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的,不仅国家应当承担赔偿责任,还应当依法严格追究违法行为人的法律责任。

(3)以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的

行政机关及其工作人员在行使职权过程中,应当充分尊重和保障公民的人身权利,而不得采取殴打、虐待或唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为等侵犯人权的行为。即使是为了实现所谓的正当行政目的,也不得采取这些造成公民肉体或精神上痛苦的行为或手段。行政机关既有对公民权利的消极注意义务即不侵犯公民权利,也有在特定情况下对公民权利的积极照顾义务即主动采取相应行动加以保护照顾的义务。无论是对哪类义务的违反,都属于违法行为。^[7]为了实现尊重和保障人权的目的,1988年9月,全国人大常委会批准了《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》;2005年8月全国人大常委会颁布的《治安管理处罚法》明文禁止人民警察采取殴打、虐待等行为侵犯违法行为人的权利,造成损害的应当承担赔偿责任。

殴打、虐待等行为,是指国家行政机关及其工作人员所实施的击打公民身体行为或使其遭受受冻、挨饿、暴晒、火烤、长时间强光灯照射等虐待行为,以及其他侵害公民生命健康权的非法行为。唆使,是指以引诱、怂恿、指使、挑拨、劝说、收买、威胁等方法,使本来没有违法犯罪意图的人实施违法犯罪活动。放纵是指纵容、不约束或不制止他人实施殴打、虐待等行为。国家行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中,无论是直接实施还是唆使、放纵他人实施殴打、虐待等侵害公民生命健康权的行为,国家都应当承担行政赔偿责任。行政机关工作人员即使不是行使职权,只要其行为与行使职权有关,如作为执行职务的手段,或者以执行职务的名义实施,或者是在工作时间或工作场所内实施的殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的,国家都应当承担行政赔偿责任。如果是行政机关的辅助人员(如公安机关的辅助警察、城管机关的临时工等)在执行职务时所实施的上述行为,应当视为行政机关工作人员所实施的侵权行为,国家同样应当承担行政赔偿责任。

(4)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的

武器,是指人民警察按照规定装备的枪支、弹药等致命性警用武器。警械,是指人民警察按照规定装备的警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等警用器械。根据《人民警察法》第10条、第11条的规定,遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况,公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。为制止严重违法犯罪活动的需要,公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械。

由于警械和武器的使用会给公民的生命自由健康权造成较大的损害或剥夺,所以警械和武器的使用应当符合法定的条件和程序,并遵循比例原则。如根据《人民警察使用警械和武器条例》第7条的规定,人民警察遇有下列情形之一,经警告无效的,可以使用警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪等驱逐性、制服性警械:(1)结伙斗殴、殴打他人、寻衅滋事、侮辱妇女或者进行其他流氓活动的;(2)聚众扰乱车站、码头、民用航空站、运动场等公共场所秩序的;(3)非法举行集会、游行、示威的;(4)强行冲越人民警察为履行职责设置的警戒线的;(5)以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责的;(6)袭击人民警察的;(7)危害公共安全、社会秩序和公民人身安全的其他行为,需要当场制止的;(8)法律、行政法规规定可以使用警械的其他情形。该条例第8条规定,人民警察依法执行下列任务,遇有违法犯罪分子可能脱逃、行凶、自杀、自伤或者有其他危险行为的,可以使用手铐、脚镣、警绳等约束性警械:(1)抓获违法犯罪分子或者犯罪重大嫌疑人的;(2)执行逮捕、拘留、看押、押解、审讯、拘传、强制传唤的;(3)法律、行政法规规定可以使用警械的其他情形。人民警察依照前款规定使用警械,不得故意造成人身伤害。此外,《人民警察使用武器和警械条例》第9条还规定了武器使用的条件和情形。^[8]如果行政机关工作人员违反了法定的条件和程序使用武器、警械,并造成公民身体伤害或者死亡的,国家应当承担行政赔偿责任。人民警察使用警械、武器应当以制止违法犯罪行为为限度;当违法犯罪行为得到制止时,应当立即停止使用。如果警械和武器的使用超过了必要的限度,并造成公民身体伤害或死亡的,同样也应当承担赔偿责任。^[9]

违法使用武器警械的情形主要有:依法不应当配备武器、警械的人员私自携带武器、警械,并在行使职权过程中使用的;依法不应当配备武器、警械的人员配备武器、警械,并在行使职权过程中使用的;有权配备武器、警械的人员,违反定条件和程序使用武器和警械的。司法工作人员在刑事诉讼过程中,违法使用警械、武器造成不应有的人员伤亡的,应当由其所属国家机关依照《国家赔偿法》的有关规定给予赔偿。

(5)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为

本项概括性规定具有重要的作用。首先,作为一种概括性列举,可以适应社会变迁的需要,将《国家赔偿法》明文列举之外的其他侵犯公民人身权的违法行为纳入了国家赔偿范围,有助于充分保障公民获得国家赔偿的权利;其次,根据该项兜底性规定,此处的概括性列举范围仅指违法行为,而非其他行为,从而为公民可以获得国家赔偿的侵权行为的范围设定了门槛。

2.侵犯公民、法人或其他组织财产权的行政赔偿范围(www.xing528.com)

财产权是指以财产利益为内容,直接体现财产利益的民事权利。财产权包括物权、债权、继承权、知识产权等,具体体现为占有、使用、收益和处分等权利。根据《国家赔偿法》第4条的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(1)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;(2)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;(3)违法征收、征用财产的;(4)造成财产损害的其他违法行为。

(1)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的

行政处罚是指行政主体对于违反行政法律规范但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织给予制裁的行政行为。^[10]根据《行政处罚法》第8条的规定,涉及财产权的行政处罚的种类包括:罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;吊销许可证或执照以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。

罚款是指行政机关强制违法行为人缴纳一定数额金钱的处罚形式,是剥夺行政相对人财产权的一种行政处罚。由于罚款不涉及公民的人身自由,并且不像行政拘留一样只能限于特定行政机关实施,从而成为行政执法中最常用的一种处罚形式。但是,正是因为罚款直接涉及金钱,有些地方政府或行政机关将罚款数额与单位或个人收入挂钩,必然会助推巧设名目设定处罚、乱罚、滥罚的违法现象。行政机关及其工作人员超过了法律规定的幅度或不考虑违法的具体情形而在法定幅度的上限进行罚款,或违反一事不再罚原则而重复进行罚款等,都属于侵犯公民的财产权。

吊销许可证和执照是指行政机关以收回、缴销的形式撤销原来的许可证或执照,使相对人失去从事某种活动的资格或权利的一种行政处罚。许可证和执照是行政许可机关依法向公民、法人或其他组织发放的,允许其从事某种活动的法律证明文件。^[11]吊销许可证和执照是一种较重的行政处罚,它能够撤销被许可人享有某种资格或从事某种活动的权利。许可申请人获得许可后,应当在许可证规定的范围内依法享有权利并履行义务,如果违反了法律、法规的规定,行政机关有权依法吊销其许可证或执照。但是,如果是由不具有处罚权的行政机关或者违反了法定的条件和法定程序实施吊销许可证和执照的行政行为,国家应当承担行政赔偿责任。

责令停产停业,是指行政机关强制要求从事违法生产经营活动的公民、法人或其他组织停止生产、停止经营,并限期整顿的一种处罚形式。行政机关作出责令停产停业的决定是因为被处罚人存在违法问题,所以应当限期剥夺其进行生产经营活动的能力。行政相对人在被责令停产停业后,应当进行限期整顿。如果纠正了违法行为,就可以恢复生产经营活动。停产停业直接关涉到行政相对人的重大利益,必须由法定行政主体,根据法定的条件、程序作出,否则应当承担赔偿责任。

没收财物是指行政机关将行政相对人的非法财物或违法所得无偿收归国有的一种行政处罚形式。其中,非法财物,是指违法行为人用于实施违法行为的工具、物品或违禁品,如殴打他人的凶器、假冒伪劣商品、淫秽书刊等;违法所得,是指违法行为人通过违法行为所得的不法利益,如销售有毒有害食品的收益、盗窃他人的财物等。行政机关实施没收财物的行政处罚,应当对涉案财物进行准确定性。违法实施没收财物侵害行政相对人财产权的,行政相对人有向国家申请赔偿的权利。

此外,还有其他违法实施的行政处罚,如处罚主体无权处罚、处罚对象错误、处罚内容错误、违反法定程序等对行政相对人的财产权造成损害的,都应当由国家承担赔偿责任。

(2)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的

对财产采取的行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民、法人或者其他组织的财物实施的查封、扣押、冻结等暂时性控制的行为。

查封,是指行政机关对行政相对人的财产进行清点后张贴封条,就地封存、禁止使用的行政强制措施。扣押,是指行政机关将行政相对人的涉案财产转移至行政机关控制或指定的场所,并限制相对人对该财产进行使用或处置的行政强制措施。查封主要针对不动产或不便于移动、搬运的财物,而扣押仅适用于动产。

根据《行政强制法》第22条至第28条的规定,查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施,其他任何行政机关或者组织不得实施。查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物,不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物;不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的,不得重复查封。行政机关决定实施查封、扣押的,应当履行法定规定的程序,制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押的期限不得超过30日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过30日,法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人,并说明理由。对查封、扣押的场所、设施或者财物,行政机关应当妥善保管,不得使用或者损毁;造成损失的,应当承担赔偿责任。因此,行政机关在查封、扣押相对人财产过程中,如果行政机关不具有查封、扣押的权限;查封、扣押对象错误;不符合查封、扣押的法定条件;违反了法定程序或超出了查封扣押的期限;对查封、扣押的财物造成损害等,相对人都有申请国家赔偿的权利。

冻结,是指行政机关要求银行或其他金融机构停止或限制相对人使用或转移其存款、汇款、有价证券或违法资金的行政强制措施。根据《行政强制法》第29条至第31条的规定,冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施;冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当;已被其他国家机关依法冻结的,不得重复冻结。行政机关依法实施冻结存款、汇款的,应当履行法律规定的程序,并向金融机构交付冻结通知书。自冻结存款、汇款之日起30日内,行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过30日。由于冻结存款、汇款是限制相对人财产权的行为,如果行政机关违法冻结相对人的存款、汇款,相对人可以依法定程序申请行政赔偿。

此外,行政机关及其工作人员违法采取的其他限制公民财产权的行政强制措施(如专利的强制许可、车辆的强制报废等),造成对相对人财产权损害的,国家应当承担赔偿责任。

(3)违法征收、征用财产的

征收,是指行政机关为了公共利益的需要,依法定程序强制取得相对人财产所有权的行政行为,包括税收、土地征收、房屋征收、行政收费等。征用是指行政机关为了公共利益的需要,依法定程序强制取得相对人财产使用权的行政行为。在征收征用领域,税收是为了获得财政收入而强制向纳税义务人无偿收取的税款,税收应当遵循征税法定的原则和保障相对人合法权益的原则;行政收费是行政主体对在国家活动中特定的受益人依法强制收取的对价(如登记证照费、资料复印费、营业执照成本费),或者向占用或使用公共资源、公共设施的相对人收取的对价(如资源补偿费、公共设施的使用费、环境污染补偿费);还有其他征收征用如国有土地上房屋征收、土地征收,对行政相对人交通工具、土地使用权的临时征用等,都对相对人权利施加了特别的负担乃至剥夺了相对人原来享有的财产权,应当给予合理的补偿。

在行政征收、征用过程中,应当由法定行政机关为了公共利益的目的,并依据法定的条件、标准、范围和程序进行。如果征收、征用的主体不适格,或者不是为了公益目的,或者违反了法定的条件、标准、范围和程序,行政机关就应当承担国家赔偿责任。

(4)造成财产损害的其他违法行为

此处是概括性规定,在上述三类侵犯相对人财产权的违法行为之外,凡是行政机关及其工作人员所实施的造成行政相对人财产损害的违法行为,都应当承担行政赔偿责任。不仅包括行政机关及其工作人员违法实施的职权行为,也包括与行使职权有关的违法行为。如公安机关违法限制公民人身自由而造成的财产损害,行政机关的违法裁决所造成的财产损失,^[12]使用被扣留车辆造成的财产损害、不公正处理交通事故造成的财产损害等,都应当由国家承担赔偿责任。