国家赔偿法与赔偿机关

《国家赔偿法》第7条、第8条、第21条、第38条分别对行政赔偿义务机关和刑事赔偿义务机关作出了规定。

第7条　行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关。

两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。

法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,被授权的组织为赔偿义务机关。

受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,委托的行政机关为赔偿义务机关。

赔偿义务机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关;没有继续行使其职权的行政机关的,撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。

第8条　经复议机关复议的,最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关,但复议机关的复议决定加重损害的,复议机关对加重的部分履行赔偿义务。

第21条　行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该机关为赔偿义务机关。

对公民采取拘留措施,依照本法的规定应当给予国家赔偿的,作出拘留决定的机关为赔偿义务机关。

对公民采取逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的,作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。

再审改判无罪的,作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。二审改判无罪以及二审发回重审后作无罪处理的,作出一审有罪判决的人民法院为赔偿义务机关。

第38条　人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,赔偿请求人要求赔偿的程序,适用本法刑事赔偿程序的规定。

1.行政赔偿义务机关

行政赔偿义务机关是代替国家履行支付行政赔偿金等具体行政赔偿义务,参加赔偿案件解决的行政机关。《国家赔偿法》第6条、第7条是对行政赔偿义务机关的具体规定,规定了确定行政赔偿义务机关的基本原则和五种特殊情况下的赔偿义务机关确定规则。

首先,国家赔偿法规定了确定行政赔偿义务机关的基本原则——由实施侵权行为的机关作为国家赔偿义务机关。《国家赔偿法》第7条第1款规定,行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关。确立这一原则的主要理由是:第一,“谁侵权,谁赔偿”是一条古老的法律原则。行政机关及代表行政机关行使职权的工作人员对公民、法人或者其他组织的权益造成损害的,就应当由实际责任者——行政机关赔偿,符合法律原则。第二,有利于保障请求权人的合法权益。一般而言,具体实施侵权行为的机关往往距离受害人较近,从而方便受害人请求国家赔偿。第三,有利于监督行政机关依法行使职权。如果由未实施侵害的其他行政机关或者公权力机关负责赔偿,就疏远了损害和赔偿之间的关系,不利于提高行政机关及其工作人员依法行政的责任心。第四,有利于国家赔偿案件的处理。具体实施侵权行为的国家机关一般比较了解情况,便于调查取证和就近处理赔偿纠纷。如果单独设立另外一套专门机构承担赔偿责任,也不利于保障行政机关侵权损害的公民、法人或者其他组织取得国家赔偿的权利。^[21]

根据国家赔偿法的这一规定,即使是行政机关工作人员实施的行为,只要是在行使行政职权过程中造成的损害,也应当由其所属的行政机关作为赔偿义务机关。这是因为:第一,行政机关工作人员行使行政职权是代表行政机关履行职责,应当看作是行政机关的行为,而不是工作人员个人的行为。第二,如果由行政机关工作人员对造成的损害履行赔偿义务,因个人财力有限,不利于受害人得到及时、合理的赔偿。第三,由行政机关先履行赔偿义务,能够促使行政机关对其工作人员的执法情况进行监督和严格管理。^[22]

其次,国家赔偿法对特殊情况下行政赔偿义务机关的确定作出了具体规定:

(1)共同赔偿义务机关。《国家赔偿法》第7条第2款规定,两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。例如,某县工商局、卫生局、税务局共同作出对王某的财产扣押决定,造成王某损失,该县工商局、卫生局、税务局三家构成共同赔偿义务机关,应共同对王某的损害承担赔偿责任,王某可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿,该赔偿义务机关应当先予赔偿。这是行政赔偿中共同赔偿义务机关的法律依据。

共同赔偿义务机关的确定应注意以下三点:一是必须有两个以上行政机关。这里所说的“两个以上行政机关”,是指两个以上具有独立主体资格的行政机关,不包括同一行政机关内部的两个以上部门,也不包括同一机关内部具有从属关系的两个以上行政机构和组织。实践中出现某行政机关与当地党委在共同执法过程中造成了相对人合法权益受损,这种情况下由于党委不属于行政机关,因此本案的赔偿义务机关是该行政机关,而不适用共同赔偿义务机关的规定。二是必须共同行使职权。所谓“共同行使职权”是指两个以上行政机关共同对同一事实实施同一职权行为,各自以自己的名义共同签署、共同署名行使职权。由于行政机关之间存在着明确的职责分工,因此这种共同行使职权更多的是一种外在形式。三是共同赔偿义务机关之间承担连带责任。《国家赔偿法》第10条规定,赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿,该赔偿义务机关应当先予赔偿。共同赔偿义务机关的连带责任,避免了赔偿义务机关之间互相推诿,有利于受害人行使赔偿请求权利。^[23]在制度衔接上,最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第10条规定,赔偿请求人因同一事实对两个以上行政机关提起行政赔偿诉讼的,可以向其中任何一个行政机关住所地的人民法院提起。

(2)法律、法规授权的组织。在行政赔偿中,法律、法规授权的组织是指根据法律、法规授权行使行政职权的非行政机关。这里的“组织”不仅包括企业、事业单位,还包括不具备行政主体资格的行政机构等。

《国家赔偿法》第7条第3款规定,法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的,被授权的组织为赔偿义务机关。非行政机关的组织行使行政职权必须有法律、法规的授权,该组织在行使行政职权的过程中如果造成他人损害,被授权的组织为赔偿义务机关。值得注意的是,这里的“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布的规范性法律文件;“法规”是指国务院制定的行政法规和有权地方人大及其常委会制定的地方性法规。当然如前所述,这一条款所规定授权依据已扩展到规章,即国务院各部门制定的部门规章和有权地方政府制定的地方政府规章。

(3)行政机关委托的组织或个人。行政委托是指行政机关将其管辖权的一部分交由行政机关以外的组织或者个人,并以行政机关名义行使行政职能。行政委托与授权之间的核心区别在于,行政授权创设新的行政主体,行政委托只创设新的行为主体。^[24]

《国家赔偿法》第7条第4款规定,受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,委托的行政机关为赔偿义务机关。之所以这样规定,是因为根据行政委托理论,被委托的组织或个人是以委托机关的名义对外行使职责,其法律后果应当由委托机关承担。这一规定是行政委托理论在国家赔偿中的具体适用。

(4)原赔偿义务机关被撤销的。国家根据行政管理的需要,会不定期地对行政机关进行撤销、合并、分立。但是,行政机关的调整不应成为赔偿请求人权利救济的障碍。赔偿义务机关可以被撤销,但赔偿义务却不能因此而消灭。

我国《国家赔偿法》第7条第5款规定,赔偿义务机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关;没有继续行使其职权的行政机关的,撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。这里规定了赔偿义务机关被撤销后的两种情况,即有继续行使其职权的行政机关和没有继续行使其职权的行政机关。此外,如果撤销某行政机关的不是上级行政机关,而是人大或其常委会,则不应将人大及其常委会列为赔偿义务机关,这不符合我国现行国家赔偿法的规定。在此情况下,我们认为只能由被撤销行政机关的上一级行政机关作为赔偿义务机关。

(5)复议机关。行政相对人对具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议。由于复议机关本身属于行政机关,因此复议行为同样可能产生行政赔偿,具体要根据复议决定的内容进行区分。

我国《国家赔偿法》第8条规定,经复议机关复议的,最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关,但复议机关的复议决定加重损害的,复议机关对加重的部分履行赔偿义务。因此,复议机关如果决定维持原行政行为的,由于侵害相对人合法权益的是原行政行为,因此若该行政行为事后被认定为违法,应由作出原行政行为的行政机关作为赔偿义务机关;如果复议机关撤销原行政行为,或确认原行政行为违法的,复议机关并不会对相对人造成新的损害,原违法行政行为引发的赔偿责任应由最初做出该行政行为的行政机关为赔偿义务机关;如果复议机关改变了原行政行为,且加重了损害,那么复议机关对加重的部分履行赔偿义务,此时,原行政行为的作出机关和复议机关都是行政赔偿的义务机关。

2.刑事赔偿义务机关

一般的刑事案件要经过立案、侦查、逮捕、公诉、审判、执行等阶段,这些阶段相互衔接,后一阶段是在前一阶段基础上进行的。从侵权的责任看,也是相互关联的。在此过程中,侦查机关、检察机关和审判机关之间相互制约、相互配合,因此,如何区分各机关的侵权责任,如何确定刑事赔偿中的赔偿义务机关就更为复杂。

我国《国家赔偿法》第21条对刑事赔偿中的赔偿义务机关作出了具体规定:行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该机关为赔偿义务机关。

对公民采取拘留措施,依照本法的规定应当给予国家赔偿的,作出拘留决定的机关为赔偿义务机关。

对公民采取逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的,作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。

再审改判无罪的,作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。二审改判无罪以及二审发回重审后作无罪处理的,作出一审有罪判决的人民法院为赔偿义务机关。

这一规定在赔偿义务机关的确定上,一方面,延续了“谁侵权,谁就是赔偿义务机关;谁的工作人员侵权,谁就是赔偿义务机关”的一般性原则,即第21条第1款所作的原则性规定,同时该条第2款是对这一原则的具体体现;另一方面,又采取了“责任后置”的原则,解决刑事赔偿中的特殊情况,主要体现在第21条第3款、第4款中。

(1)违法采取拘留措施的机关。《国家赔偿法》第21条第2款规定的拘留是指刑事拘留。违法拘留是指构成《国家赔偿法》第17条第1项的规定,违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的,或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施,但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限,其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的。

根据刑事诉讼法的规定,行使侦查活动中的刑事拘留权主要由公安机关行使,人民检察院、安全机关、军队保卫部门在一定条件下也有刑事拘留权。哪个机关作出刑事拘留决定,如果违法造成损害,哪个机关就是赔偿义务机关。

(2)作出错误的逮捕决定的机关。《国家赔偿法》第21条第3款规定,对公民采取逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的,作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。这里采用的认定标准是“错误”而不是“违法”,即对公民采取逮捕措施后,只要决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的,无论逮捕决定作出时是否符合法定条件,被逮捕的公民都有权请求国家赔偿。此时,作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。

在我国,有权作出逮捕决定的机关包括人民法院和人民检察院。而由作出逮捕决定的机关担当赔偿义务机关,意味着要求逮捕、执行逮捕的机关(通常是指公安机关)不是此处所指的赔偿义务机关,这是适用“责任后置”原则的结果。

(3)作出错误的原生效判决的法院。刑事有罪判决生效后,经过审判监督程序再审改判无罪的,原先被判有罪,人身权、财产权受到先前刑事司法行为侵害的公民,有权请求国家赔偿,此时的赔偿义务机关为作出原生效判决的法院。(www.xing528.com)

《国家赔偿法》第21条第3款规定,再审改判无罪的,作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。对于“作出原生效判决的人民法院”,要区分几种情况:一是原一审人民法院作出判决后,被告人没有上诉,人民检察院没有抗诉,判决发生法律效力的,原一审人民法院为赔偿义务机关;二是被告人上诉或者人民检察院抗诉,原二审人民法院维持一审判决或者对一审人民法院判决予以改判的,原二审人民法院为赔偿义务机关;^[25]三是原生效的死缓判决由高级人民法院核准的,该高级人民法院为赔偿义务机关;四是原生效的死刑判决由最高人民法院核准的,最高人民法院为赔偿义务机关。^[26]这同样是“责任后置”原则的体现,即无论在此之前的拘留、逮捕或未生效的一审判决是否存在违法或错误,一律由作出原生效判决的法院为唯一的赔偿义务机关。

(4)作出错误一审有罪判决的法院。一审法院作出有罪判决后,二审法院改判无罪,或者二审法院发回重审后作无罪处理的,实际上意味着刑事诉讼被告在法律上是无罪的。因此对其先前受到的人身权、财产权侵害,国家应予以赔偿。

《国家赔偿法》第21条第4款规定在此情形下,作出一审有罪判决的人民法院为赔偿义务机关。这一条款是对原《国家赔偿法》第19条第4款的修改^[27],取消了刑事赔偿共同赔偿义务机关的规定,虽然在一定程度上加重了法院所要承担的义务,但便利了赔偿请求人的权利救济,体现了便民原则。

3.民事、行政司法赔偿义务机关

《国家赔偿法》第38条规定,人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,赔偿请求人要求赔偿的程序,适用本法刑事赔偿程序的规定。

这一法条是对人民法院在民事和行政审判活动中的司法强制措施、保全措施和执行行为违法造成损害,国家承担赔偿责任的构成要件和适用程序的规定。据此规定,法院在民事、行政案件审判过程中违法采取强制、保全措施和执行行为的,赔偿义务机关是具体实施该侵权行为的人民法院。

【案例回顾】

在朱红蔚申请无罪逮捕国家赔偿案中,朱红蔚于2011年3月15日以无罪逮捕为由向广东省人民检察院申请国家赔偿,要求赔偿侵犯人身自由873天的赔偿金10.95万元,精神损害抚慰金200万元,其他损失2933.477万元。广东省人民检察院认为,对朱红蔚申请赔礼道歉、消除影响、恢复名誉,支付侵犯人身自由的赔偿金和精神损害抚慰金的请求,应予受理;其他请求不属于该院赔偿范围,不予受理,于同年7月19日作出粤检赔决[2011]1号刑事赔偿决定:(1)按照2010年度全国职工日平均工资标准支付侵犯人身自由的赔偿金124254.09元(142.33元X873天);(2)口头赔礼道歉并依法在职能范围内为朱红蔚恢复生产提供方便;(3)对支付精神损害抚慰金的请求不予支持。朱红蔚不服,于2011年8月2日向最高人民检察院邮寄申请复议书,最高人民检察院逾期未作复议决定。

最高人民法院赔偿委员经审理后决定,维持广东省人民检察院粤检赔决[2011]1号刑事赔偿决定第二项;撤销广东省人民检察院粤检赔决[2011]1号刑事赔偿决定第一、三项;广东省人民检察院向朱红蔚支付侵犯人身自由的赔偿金142318.75元;广东省人民检察院向朱红蔚支付精神损害抚慰金50000元。

因此,本案中国家赔偿的责任机关是国家,国家赔偿金由财政列支;国家赔偿侵权机关是深圳市公安局、深圳市人民检察院和广东省人民检察院,他们共同导致了对朱红蔚837天的错误羁押及名誉权和精神权的损害;国家赔偿的义务机关是广东省人民检察院,法律依据是修正后《国家赔偿法》第21条第3款的规定,对公民采取逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的,作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关;国家赔偿的决定机关是最高人民法院。

【注释】

[1]《朱红蔚申请无罪逮捕国家赔偿案》,最高人民法院(2011)法委赔字第4号,载《最高人民法院公报》2012年第11期。

[2]薛刚凌主编:《国家赔偿法教程》,中国政法大学出版社1997年版,第49～50页。

[3]沈岿:《国家赔偿法原理与案例》,北京大学出版社2011年版,第118页。

[4]江必新、梁凤云、梁清:《国家赔偿法理论与实务》,中国社会科学出版社2010年版,第205页。

[5]江必新、梁凤云、梁清:《国家赔偿法理论与实务》,中国社会科学出版社2010年版,第207页。

[6]随着近年来的国家行政体制改革,截至2013年6月,我国尚存的地区、盟行政公署仅有大兴安岭地区、昌都地区、山南地区、日喀则地区、那曲地区、阿里地区、林芝地区、吐鲁番地区、哈密地区、阿克苏地区、喀什地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区、锡林郭勒盟、兴安盟、阿拉善盟17个;区公所已成为历史;现在主要存在的是街道办事处。

[7]《中华人民共和国学位条例》(1980年2月12日第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过,2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次修正)第8条规定,学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构(以下简称学位授予单位)及其可以授予学位的学科名单,由国务院学位委员会提出,经国务院批准公布。

[8]《中华人民共和国注册会计师法》(1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过,自1994年1月1日起施行)第7条规定,国家实行注册会计师全国统一考试制度。注册会计师全国统一考试办法,由国务院财政部门制定,由中国注册会计师协会组织实施。

[9]《村民委员会组织法》(1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过,2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订)第8条第2款规定,村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。

[10]江必新、梁凤云、梁清:《国家赔偿法理论与实务》,中国社会科学出版社2010年版,第209～212页。

[11]转引自应松年主编:《国家赔偿法研究》,法律出版社1995年版,第133页。

[12]江必新、梁凤云、梁清:《国家赔偿法理论与实务》,中国社会科学出版社2010年版,第634～636页。

[13]皮纯协、何寿生编:《比较国家赔偿法》,中国法制出版社1998年版,第145页。

[14]高家伟:《国家赔偿法》,商务印书馆2004年版,第184页。

[15]王世辉:《论国家赔偿义务机关的设置模式》,载《法制与社会》2009年第3期。

[16]高家伟:《国家赔偿法》,商务印书馆2004年版,第184～185页。

[17]皮纯协、何寿生:《比较国家赔偿法》,中国法制出版社1998年版,第144页。

[18]马怀德主编:《完善国家赔偿立法基本问题研究》,北京大学出版社2008年版,第155页。

[19]参见杨小君:《国家赔偿法律问题研究》,北京大学出版社2005年版,第324页。

[20]沈岿:《国家赔偿法原理与案例》,北京大学出版社2011年版,第119页。

[21]江必新、梁凤云、梁清:《国家赔偿法理论与实务》,中国社会科学出版社2010年版,第639页。

[22]胡康生主编:《〈中华人民共和国国家赔偿法〉释义》,法律出版社1994年版,第27页。

[23]胡康生主编:《〈中华人民共和国国家赔偿法〉释义》,法律出版社1994年版,第27页。

[24]陈红主编:《行政法与行政诉讼法学》,厦门大学出版社2006年版,第77页。

[25]《最高人民法院关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释》(法发[1996]15号)第5条。

[26]参见刘嗣元、石佑启:《国家赔偿法要论》,北京大学出版社2005年版,第249页。

[27]2010年修改前的《国家赔偿法》第19条第4款规定,再审改判无罪的,作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。二审改判无罪的,作出一审判决的人民法院和作出逮捕决定的机关为共同赔偿义务机关。