公务人员侵权行为的国家赔偿责任调整

公务组织作为一个抽象的机构,虽然具有法律人格上的意义,但却无法亲自实施行为,必须借助公务人员予以实现。公务人员就是代表公务组织,具体管理公共事务、履行公共职能的人员。公务人员的侵权行为所引起的赔偿责任属于国家赔偿法调整范围。基于公务人员公务职权来源的不同,可分为国家机关工作人员、其他公务组织的工作人员和受行政机关委托履行公务的个人。

1.国家机关工作人员

国家机关工作人员并非一个统一的学理概念,而只是我国国家赔偿法所采用的一个表述,其核心含义是指在国家机关中对外从事公务的工作人员。

国家机关工作人员与公务员既存在联系,又有区别。狭义的公务员仅指国家行政机关的除勤杂人员以外的工作人员,我国现行的公务员法规定了更为宽泛的公务员范围。但不论对公务员进行何种界定,其显著的特征是要经过一定的考试考核程序予以录用,并依附于特定的国家机关,执行国家公共职务,由国家供给薪金。而国家机关工作人员在数量上多数是由公务员组成的,但国家赔偿法上的国家机关工作人员一方面包含了除行政机关以外的其他国家机关工作人员,另一方面仅指这些国家机关中对外从事公务的工作人员。

对于国家赔偿中的国家机关工作人员范围,各国规定并不一致。联邦德国以执行公务为判断标准,包括公务员及受委托执行公务的人员。1949年5月8日通过的《德国基本法》第34条规定:“任何于执行公务时,如违反其对于第三者应负之职务上义务,原则上由其服务之国家或公共团体负责。”该国《国家赔偿法》第1条第1项规定:“公权力机关违反对他人承担的公法义务时,公权力机关应根据本法对他人赔偿就此产生的损害。”德国行政法院对于执行公务的人员采取放任态度,即认为即使代表国家实施的个人行为没有获得国家的正式任命,国家也应当对其行为负责。例如,行政法院曾在一个案件中,判决国家对于一个被国家承认的私人机构中工作的汽车专家故意错误地开具一个证明车辆适宜在大陆上行驶的咨询意见承担对第三人的责任。在美国以行为人身份为主要判断标准,侵权责任主体包括行政官员、行政机关的受雇人、陆海军成员以及以官方身份暂时或永久为政府服务之人员。美国《联邦侵权赔偿法》第1346条第6项规定:“凡联邦政府之任何人员于其职务范围内因过失、不法行为或不作为,致人民财产上之损害……”第2671条规定:“政府人员是指联邦行政机关之官员或者受雇人,美国陆海军之人员以及以官方身份,暂时或者永久地为美国联邦政府服务之人员,至于是否接受领取报酬,在所不问。”而更多的国家和地区以公务员作为侵权主体,主要包括英国、瑞士、新加坡、韩国和我国的台湾地区。在英国,公务员是国王直接或者间接任命的受雇人或者代理人。按照英国1947年通过的《王权诉讼法》第2条第1款第1项的规定。公务员所为的侵权行为,国家应当承担侵权赔偿责任。在瑞士,根据《瑞士联邦责任法》第3条的规定:“联邦对于公务员执行职务时,不法侵害他人权利者,不问该公务员有无过失,应负赔偿责任。”瑞士国家赔偿法上的“公务员”概念比公务员法上的公务员范围要广一些。是指为联邦服务的人员,其与瑞士联邦的关系,既可以是基于公法上的勤务关系,也可以是基于私法上的委任关系。新加坡亦以公务员作为侵权主体,1965年2月25日公布的《新加坡政府诉讼法》第5条规定:“政府应就公务员因故意或过失不法侵害他人权利之行为,依本法之规定负赔偿责任。”韩国《国家赔偿法》第2条规定:“公务员执行公务,因故意或过失违反法令加害于他人者,国家或地方自治团体应赔偿其损害。”我国台湾地区“国家赔偿法”第2条规定:“本法所称公务员者,谓依法令从事于公务之人员。公务员于执行职务行使公权力时,因故意或过失不法侵害人民自由或权利者,国家应负损害赔偿责任。公务员怠于执行职务,致人民自由或权利遭受损害者亦同。前项情形,公务员有故意或重大过失时,赔偿义务机关对之有求偿权。”^[10](www.xing528.com)

2.其他公务组织的工作人员

其他公务组织主要是指除国家机关以外的,经法律、法规、规章授权的组织或经行政机关委托行使行政权力的组织。同国家机关一样,这些公务组织对外执行公务必然通过其工作人员完成,所以这些组织的工作人员同样有可能成为侵权行为主体。当然,这些组织中的工作人员并非都是国家赔偿的侵权主体。在法律、法规、规章授权的组织中,只有专门从事法定对外公务的工作人员,在行政机关委托组织或国家机关委托的其他国家机关之中,也只有专门从事受委托公务的工作人员,才有可能在履行公务过程中造成损害,成为侵权行为的实施主体。

3.受行政机关委托履行公务的个人

与其他公务组织的工作人员不同的是,受行政机关委托履行公务的个人,其个体独立,并不依附于特定的组织,而是直接接受行政机关的委托履行公务。在实践中,行政机关或者出于公务的特殊需要,如专业知识和特殊技能,或者出于公务的紧急需要,或者出于大量简易公务对人员的需要,会直接委托个人来承担公务。受委托个人在委托权限范围内以委托机关的名义执行公务,就属于公务人员。