国家赔偿法学：公务组织与赔偿责任限制

1.国家机关

国家机关是依法设立的,具有法人身份,可以以自己的名义独立对外行使公权力的机构。根据国家机关的宪法保留原则,我国宪法所规定的国家机关有全国人民代表大会及其常委会、国务院及其工作部门、中央军事委员会、县级以上人民代表大会及其常委会和乡(镇)人民代表大会、县级以上人民政府及其工作部门和乡(镇)人民政府、人民法院、人民检察院。根据这些国家机关所享有的权力性质为标准进行区分,可分为权力机关、行政机关、司法机关和军事机关。对于国家机关的国家赔偿侵权主体资格,各国规定存在着不一致,并在不断发展演进。总体而言,国家最早对机关侵权行为负责的首先是行政机关,其次是司法机关,再次是权力机关。

(1)权力机关。一般而言,权力机关即立法机关。由于立法机关的立法行为必然导致权利义务的再分配,进而损害特定群体的合法权益,因此有提请国家赔偿的理论可能。然而,由于立法机关是民意机关,其立法行为乃历经民主决策过程而产生,内容并不针对特定个人,且立法行为产生的侵害对象、侵害后果、因果关系等都难以界定,因此一般国家都排除权力机关的国家赔偿侵权主体资格。目前,仅有乌拉圭、哥伦比亚、法国、德国等国家将国家赔偿的责任范围扩展至立法机关。例如,法国1936年在“小花公司”案中,法国行政法院承认国家赔偿责任后,凡是由立法行为直接发生的损害,如果对被害人构成异常而特殊的危险,虽然法律没有明确或者默示国家有赔偿义务,国家仍负赔偿责任。同样,1976年法国对外关系部长诉比尔加诸公案,法国法院亦判决法国对其立法行为负赔偿责任。但即使在这些国家,国家也只是对立法机关的某些行为所造成的损害负责。^[5]

(2)行政机关。行政机关是指依法享有行政权,进行行政管理活动的各级政府及其所属的部门或机构。行政机关是国家赔偿制度中的主要侵权主体,这已成为各国的共识。在我国,行政机关包括了作为中央行政机关的国务院和国务院工作部门;作为地方行政机关的地方各级人民政府(包括省、自治区、直辖市人民政府,自治州、地级市人民政府,县、自治县、不设区的县级市、市辖区人民政府以及乡、民族乡、镇人民政府)、县级以上地方各级人民政府的工作部门,省级、县级人民政府和区人民政府的派出机关(分别是地区行政公署、区公所、街道办事处)^[6]。

(3)司法机关。绝大多数国家和地区已将国家赔偿侵权责任主体的范围扩展至司法机关,但也只是对一定范围内的司法行为承担国家赔偿责任。例如,法国关于司法行为所发生的赔偿责任,均以法官有违背职务或者重大过失的行为为限。该国《民事诉讼法》第505条规定:“司法官因欺诈、渎职、拒绝裁判或者其他职务上的重大过失,而使被害人受有罪判决,被害人可依有关法律规定请求国家赔偿。”我国台湾地区也以司法人员职务犯罪造成当事损害为限。也有国家认为司法机关是在特定情况下根据现有证据判断案件,因而排除司法机关的侵权主体资格。在我国,宪法并未采用司法机关的表述,它更多的是一个学术概念。我国国家赔偿法在肯定法院作为司法机关的基础上,还采取实质标准,将“行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关”在刑事司法领域中的侵权行为也纳入了国家赔偿的范围。

(4)军事机关。军事机关是一国实力的最强存在,但由于国家军事行为所造成的损害大多数情况下属于补偿问题,应当由特别法加以调整,因此很多国家都将其排除在国家赔偿法的调整范围之外。(www.xing528.com)

2.法律、法规、规章授权的组织

这些组织在自身成立之初并没有独立管理公共事务的职权,而是由后续的法律、法规、规章通过授权的形式赋予其从事国家事务的职能。在组织形式上,法律、法规、规章授权的组织主要包括:事业单位,如《学位条例》授权高等学校、高等学校和科学研究机构分别授予学士学位、硕士和博士学位;^[7]社会团体,如《注册会计师法》授权注册会计师协会负责组织会计师资格考试以及会计师登记注册;^[8]基层群众性自治组织,如《村民委员会组织法》授权村民委员会负责管理农村集体所有土地。^[9]此外,法律、法规、规章授权的组织还可能是属于政府系列的行政机构。这些行政机关的内部机构或派出机构一般情况下并不是行政机关,不具有独立行使职权、承担责任的地位。但是在某些特殊的情况下,法律、法规、规章会授权它们对外以自己的名义履行职能。这些机构包括:专门的行政机构,如专利复审委员会、商标评审委员会;职能部门的内部机构,如公安机关的消防机构、公安机关交通管理部门;职能部门的派出机构,如公安派出所、工商所、税务所。

3.行政机关委托的组织

行政机关委托的组织是指受行政机关的委托,以委托机关的名义履行公共行政职能的组织。行政委托的存在,是为了应对当今社会民众对公共行政需求在内容和形式上的复杂性而产生的。随着社会的发展,民众要求政府提供的公共服务更趋多元化,而在力推国家机构精简的当下,这些职能要单纯由国家行政机关去实现是不现实的。而且有些公共行政事务涉及专业的知识、技术和经验,需要借助于一些社会组织已有的优势。于是,行政机关通过委托的形式将部分公共行政事务委托给特定的社会组织,以节省行政成本,实现行政目标。受委托的组织在具体实施行政任务的过程中,也可能出现侵害相对人合法权益的情形,由此产生的法律责任由委托机关承担。行政委托产生的是新的国家赔偿侵权主体,而非责任主体。