国家赔偿法学：归责原则

国家赔偿的归责原则是对国家承担责任的正当性理由和根据的明确。在法国,行政赔偿责任最为发达,其归责原则对立法赔偿责任和司法赔偿责任的归责原则都有重要影响。

1.行政赔偿的归责原则

在行政赔偿方面,法国采用的是以公务过错责任原则为主,无过错责任原则为辅的归责原则体系。

第一,公务过错责任原则

所谓公务过错责任原则,指只有在存在公务过错的情形下,国家才承担赔偿责任。

公务过错,又称客观过错,指公务活动欠缺正常的标准。所谓“正常的标准”,指公务活动所应达到的中等水平。低于这一水平,就构成公务过错。与公务过错相对应的另一概念是公务员本人过错。最高行政法院副院长拉弗里耶尔于1887年提出公务过错与公务员本人过错的划分理论,即如果引起损害的事实表现出公务员本人的缺陷、情绪和鲁莽时,是公务员本人过错;如果引起损害的事实是非个人的、具有一定普遍性的、表现出一个行政者多多少少容易犯的过错时,是公务过错。^[44]

从行政法院的判例来看,公务过错主要包括以下三种形式:(1)公务的实施不良。这是一种积极的公务过错。如,警察追捕犯人时误伤行人。(2)不执行公务。这是一种消极的公务过错。如,法律要求市镇当局在传染病开始流行时,必须根据当地的情况,制定必要的条例和采取必要的措施,防止疾病蔓延。如果市镇当局没有制定必要的条例和采取必要的措施,导致某一部分居民受到特别损害,那么国家必须对这一损害承担赔偿责任。(3)公务的实施迟延。行政机关和行政人员应当在法定期限或合理期限内积极履行职责,而不应怠惰和无故迟延。对于在法定期限或合理期限内未作出决定的情形,就视作存在公务过错。^[45]

另外,在构成公务过错的情况下,行政法院还要进一步判断这一过错是属于一般过错还是重过错。一般过错与重过错的区分标准是某一具体情况下的中等程度的注意和勤奋——欠缺中等水平的注意和勤奋的,是一般过错;超过一般标准的欠缺以及明显而严重的欠缺,或故意行为的,是重过错。一般过错与重过错的划分,不仅在于行政主体承担赔偿责任的程度不同,而且在特定情形中,只有在构成重过错时,行政主体才承担赔偿责任。不过,自20世纪90年代起,在医疗、警察、税务等传统重过错应用领域都不同程度地出现降低责任追究难度、用一般过错代替重过错的趋势。^[46]

公务过错原则避免了主观过错原则在举证方面的困难,为受害人提供了较多的赔偿机会。但是,由受害人来证明公务过错也不是一件容易的事情。为此,法国通过举证责任倒置和过错推定的审判技术来判断行政主体是否存在公务过错。

第二,无过错责任原则

所谓无过错责任原则,指即便不存在公务过错,只要存在客观的损害,并且损害与公务活动或公共工程具有因果关系,国家就应当对损害承担赔偿责任。在无过错责任原则之下,国家赔偿责任具有下列特点:(1)受害人请求损害赔偿,只需证明损害的发生和行政主体的行为之间具有因果关系,无须证明行政主体具有过错。(2)行政主体只在不可抗力和受害人的过错两种情况下,才能全部或部分地免除赔偿责任。(3)受害人的损失必须达到一定的严重程度,才能得到赔偿。^[47](www.xing528.com)

无过错责任原则的理论基础是危险责任说和公共负担平等说。

危险责任是“国家或公共团体及其公务员因行使公务权力,执行公务,所形成之特别危险之状态,致人民之权利发生损害,法律不评价其原因、行为之内容,而由国家负损害赔偿之责任”。^[48]换言之,当行政机关所作出的某些行为或所保管的某些物体具有危险,并给当事人造成损害时,不管是否存在公务过错,都应该承担赔偿责任。根据行政法院的判例,基于危险的无过错责任,主要包括三类:一是行政人员的工伤事故。最高行政法院在1895年确立一个原则,行政机关的工作人员,包括正式的和非正式的,永久的和临时的,因工作而受伤或死亡时,行政主体不论是否有过错,都负赔偿责任。二是危险物体所产生的损害。行政机关的物体如果创造了特殊危险,如军火库爆炸、高压电线失火等,行政主体对由此产生的损害负赔偿责任。三是危险行为或危险技术所产生的损害。如精神病院对病人进行院外治疗,病人借此机会对他人造成损害,行政主体应负危险责任。^[49]

公共负担平等原则是由1923年的Couitéas案率先提出,它认为:政府所有活动均是为了公共利益而实施,故应当由全体社会成员共同分担其产生的费用;国家与公民之间的命令——服从关系使得国家活动必然给公民造成损害,而这种损害是受害人在缴纳赋税以外额外承受的负担;为了恢复公众与特定受害人之间在公共负担方面的平衡,国家应当用公共财政弥补因公共活动而遭受严重损失的特别受害人。^[50]公共负担平等说认为,公民因公务活动而受到的损害,是一种为了公共利益而承受的负担,必须平均分配于全体。根据行政法院的判例,基于公共负担的无过错责任,主要包括三类:一是公共工程的损害。一个本身没有危险的公共建筑物,如果对周围产生永久性的损害,行政主体负无过错责任。如,水库的修建加剧了附近低洼地带的潮湿,对居住和农作物造成不利影响。二是不执行法院判决的损害。如,公民申请强制执行法院的确定判决,但行政机关认为执行这一判决能够引起社会骚乱,因此拒绝执行,并给公民造成损害。最高行政法院认为,行政机关的拒绝行为是为了公共利益,虽无公务过错,但为了公平,仍判决国家赔偿受害人的损失。三是社会经济措施的损害。政府执行社会经济政策,如果只对特定人产生巨大损害,行政法院根据情况,可能判决国家负赔偿责任。^[51]

2.立法赔偿的归责原则

最初,行政法院从维护特定受害人的权益出发,立足于公共负担平等理论,确立了立法赔偿的无过错归责原则。进入21世纪以后,在法律合宪性与合条约性审查的双重刺激下,立法行为主权性质理论被逐步抛弃,从而开启了无过错与过错并存的立法赔偿新时代。

3.司法赔偿的归责原则

法国的法院系统包括普通法院和行政法院。1972年7月5日制定的《建立执行法官和关于民事诉讼程序改革法》第11条明确了普通法院司法赔偿的归责原则是重过错。受该法律的影响,在1978年12月29日的“达蒙案”中,最高行政法院首次承认国家应对行政司法中的重过错行为承担赔偿责任。至此,行政法院系统与普通法院系统的司法赔偿归责原则统一起来,都是重过错。

最高行政法院在前述“达蒙案”中只是采用了“行政法院在行使审判职能的过程中犯有重过错”这一标准,而没有回答该过错是公务过错还是个人过错。截至目前,法国在行政司法赔偿领域还没有明确区分公务过错与个人过错的判例。法国学者倾向于认为,最高行政法院会参照行政赔偿的基本做法。同时,法官通常认为,对于司法重过错的判断标准,应当根据案件的具体情况做具体分析。这就意味着并不排除因实体判决或作出暂缓执行受诉行政行为裁定被撤销而暴露出司法重过错的可能。

最高行政法院2002年6月28日的“马吉拉案”对行政司法赔偿归责原则有重大发展——从单一的重过错归责原则,步入重过错与一般过错并存的新时代。在“马吉拉案”中,最高行政法院接受了由该政府专员拉米先生提出的“诉讼过程管理”与“核心审判活动”的划分,即包括告知诉讼当事人相关信息、文书传递、合理期限等内容在内的诉讼过程管理活动只需要存在一般过错就可能导致国家赔偿责任,而在涉及诉讼核心内容的审判活动领域则要求重过错。“之所以在核心审判活动领域维持重过错归责原则,一方面,与此类活动的专业难度有关,另一方面,也是基于保护法官司法独立性、减少司法赔偿案件的考虑。”^[52]

另外,受传统的既判力理论——判决是由国家审判机关作出的具有确定力、约束力和可执行力的带有真理性的法律文书——的影响,长期以来,法国拒绝为生效判决在内容上造成的损害承担赔偿责任。这一境况在21世纪发生了变化。欧洲共同体法院在2003年9月30日的“科博案”判决中认为,“共同体成员国应当赔偿因违反欧共体法律规范而给个人造成损害的原则同样适用于因成员国终审判决违反欧共体法的情形,条件是被违反的欧共体法律规范赋予个人权利、国家对欧共体法规范的违反具有明显特征且在国家违反欧共体法律规范与个人权益遭受损害之间存在因果关系。”在欧共体法院判决的影响下,作为欧共体成员国,法国最高行政法院在2008年6月18日的“盖斯塔斯案”中判决中指出:除审理期限过长的情形外,国家只为行政法院在行使审判职能过程中的重过错承担赔偿责任;国家不为当事人所声称的源自因生效判决内容的过错承担司法赔偿责任,除非“判决内容明显违反赋予了个人权利的共同体法律规范”。^[53]这不仅意味着行政司法赔偿应以重过错归责原则为主导、一般过错归责原则为补充,而且还在判决内容致害赔偿问题上为欧共体规范打开了缺口。