国家赔偿的范围及法律责任

总体上,英国国家赔偿的范围包括政府基于契约责任和侵权行为责任而产生的赔偿责任以及部分军事行为致害情形中的国家赔偿,而不包括立法赔偿和司法赔偿。具体分述如下:

1.英王的侵权行为责任

根据《王权诉讼法》第2条的规定,政府应当同成年或具有行为能力的个人一样,承担由侵权行为引起的法律责任。不过,这一规定并没有免除公仆的个人责任,而是由政府和实施侵权行为的公仆负连带责任。

《王权诉讼法》规定了英王承担侵权行为责任的四种情形:

(1)英王对由其公仆或代理人所实施的民事侵权行为承担侵权行为责任。这是英王就中央政府中的公仆或代理人所实施的侵权行为而向第三者承担的代替责任(vacarious liability)。其中,“公仆”的判断遵循两个标准:一是任命标准,即必须是英王直接或间接任命的人员,包括部长在内;二是工资标准,即必须是由议会拨款或按通常情况应当由议会拨款支付工资的人员。具体来说,作为公仆,他在履行其职务的实际时间内所取得的报酬完全来源于联合王国的统一公债基金、议会批准的款项、道路基金或其他由财政部证实符合宗旨的基金,或者财政部证实在该官员实际任职的时间内应当正常地领取通过上述方式而取得的报酬。根据这一标准,英王对由地方经费支付工资的警官以及具有独立经费的公法人等的侵权行为不承担法律责任。另外,英王对代理人的侵权行为负责的范围广于一般的代理责任,如,英王不仅对独立的订约人的侵权行为负连带责任,而且对依照制定法或普通法的规定直接属于部长或英王其他公仆的职务,在其执行中所产生的侵权行为也负赔偿责任。不过,对于后者,英王所负的责任以法律直接授予权力的人是英王的公仆为限。如果法律直接授予权力的人是具有独立法律人格,并通常用自己的名义进行诉讼的部或其他机构时,英王对这种独立机构的侵权行为不负赔偿责任。

(2)英王对违反普通法上作为雇主应对其雇员或代理人所应尽的义务而承担的侵权行为责任。在英国,英王是最大的雇主,必须遵守普通法上雇主对其受雇人员或代理人的义务,如提供安全的工作条件,选任合格的工作同伴,创造合乎卫生条件的工作环境等。换言之,普通法上所有雇主侵害其雇员的权利所应负的责任,都适用于英王。

(3)英王对其作为普通法上财产所有权人、占有权人、持有或控制权人就该财产对第三者所造成的损害承担赔偿责任。例如,英王的建筑物对周围的环境或使用人产生侵害时以及英王的危险物件产生侵害时,英王应当承担包括危险责任在内的财产所有者的责任。在这一方面,英王的责任有别于地方政府和其他公法人的责任,因为按照法院的观点,在没有法律规定时,公共机构不承担危险责任。

(4)英王违反法定义务时应承担的赔偿责任。英王除承担前述三种普通法上的责任外,对公仆及代理人违反制定法的义务而实施的侵权行为,同样也要承担赔偿责任。不过,英王只有在符合下列三项条件时才承担赔偿责任:一是法律明文规定或默示地包含英王应当受其拘束;二是包括公民、地方政府以及公法人在内的其他人也受该法拘束;三是其他人在违反这项法定义务时也要承担赔偿责任。

同时,《王权诉讼法》还从反面规定了免除英王赔偿责任的四种情形:

(1)英王根据法律规定或依特权而采取的行为。根据《王权诉讼法》第11条的规定,该法对于英王责任的规定不能剥夺或减少英王根据法律或者根据特权而享有的权力,特别是在和平时期或战时,英王为了王国领土的防卫、国防训练或维护武装部队的职能的目的而享有的权力。相应的,英王对行使这些权力的行为不承担赔偿责任。(www.xing528.com)

(2)邮政传递行为。根据《王权诉讼法》第9条的规定,对于受雇为政府的公仆员或代理人所进行的有关邮件的作为或不作为,或者有关电话通讯的作为或不作为,都不得对政府提起侵权诉讼。而且,政府的任何官员也不对前述事项承担民事责任。不过,对于国内挂号邮件,而不是电报,如果因受雇于政府的公仆或代理人在履行或企图履行诸如有关处理邮件的接收、邮运、发送或其他方式处理邮件等职务时所犯的错误、疏忽、遗漏行为而造成丢失或损害的,应当对政府提起诉讼。诚然,自1969年起,英国邮政由英王的公仆转变为独立的公法人,但关于邮政传递行为免责的规定依然存在。

(3)军事伤害行为。根据《王权诉讼法》第10条的规定,军队成员在执行公务时,或者处于当时服务于政府武装部队用途的土地、住宅、船舶、航空器或运输工具等内部被其他成员所伤害或致死,或者因前述建筑物、车辆等设备的状况或性质而被伤害或致死,当符合以下两项条件时,英王和实施加害行为的成员都不承担赔偿责任:一是国防部长或海军司令证明该成员受伤或致死是在执行公务过程中,或者是处于供军事用途的设施内;二是社会安全保险部大臣证明受害人或其家属有权取得抚恤金。换句话说,对于军事伤害行为,英王并非绝对不承担赔偿责任;对发生在军事设施以外或者与军事任务无关的伤害,并且受伤害人无法获得抚恤金等军事补偿时,英王应当承担赔偿责任。

(4)司法职务行为。《王权诉讼法》第2条第5款规定:“对于任何人在履行或试图履行赋予由他的司法性质的职责或与执行司法程序相联系的职责时的作为或不作为,不应以本条为依据对政府提起诉讼。”这就免除了国家对司法职务行为的赔偿责任。这是因为,法官虽然是英王的公仆,但享有独立执行职务的权力,不受英王的指挥,因此,英王对司法职务行为造成的损害不承担赔偿责任。值得关注的是,除法院外,一部分和法院非常类似的行政裁判所,如土地裁判所、租金裁判所、工业裁判所等,英王对其权限范围内的职务行为也不承担赔偿责任。

2.英王的契约责任

《王权诉讼法》第1条规定:“如果当事人在本法实施后对政府提起诉讼,如果本法没有通过,当事人经国王之命令准许以权利申请书已提起诉讼,或按照本法已废止的法律规定所规定之诉讼法程序已提起诉讼,那么,依照本法之规定,勿需国王陛下的命令,便可按照本法规定的为上述目的而对政府采取之程序,作为一种权利,对政府提起诉讼。”可见,《王权诉讼法》改变的是追诉英王契约责任的程序规则,而非实体法规则。在实体法方面,鉴于签订契约的政府官员是英王的代理人,因此契约的法律后果直接由作为被代理人的英王承受。当然,在具体案件中,往往由有关部或检察总长出面处理相关事宜。

同时,除适用一般的契约责任规则外,在以下三种情况下,英王的契约责任受到限制:

第一,契约不能束缚行政机关行使自由裁量权。在英国,行政自由裁量权免受契约约束的原则确立于1921年高等法院王座分院对安菲特莱特(Amphitrite)案件的判决。在该案中,罗拉特(Rowlatt)法官指出:“政府无权束缚它未来的行政活动。这些活动只能在问题发生时根据社会的需要来决定。契约不能妨害政府在涉及国家公共利益事项上的行动自由。”^[8]1960年王座分院和上诉法院在另一个案件中适用了这一原则,上诉法院在判决中写道:“当英王或其他人为了公共利益而享有自由裁量权时,他不能在签订一般的司法契约时,承诺义务束缚自己对这些权力的适用或自由裁量权的行使。”^[9]

第二,英王履行契约的经费若来源于议会拨款,而英王因议会不拨款而违约时,不承担法律责任。这是因为,英国确立了议会主权原则,英王无权强制议会拨款。

第三,英王可随时终止雇佣契约。英国中央政府的官员都是英王的公仆。按照普通法的原则,除成文法另有规定外,英王可以随时终止雇佣契约,而且不因终止雇佣契约而承担法律责任。不过,实际生活中,英国中央政府中文职人员的地位比较稳定,很少发生解雇事件,因为法官和行政人员的法律地位都受到了成文法的保障。