《国家赔偿法学》：英国国家赔偿制度发展历史及里程碑

英国曾经是欧洲高度封建化的国家,“主权在君”观念深入人心。在英国,英王是国家权力的象征,中央政府是英王的政府,大臣和各级文武官都是受雇于英王、替英王办事的公仆。因此,论及英国中央政府的赔偿责任,实际上谈的就是英王的赔偿责任。作为普通法国家,在1948年之前,英王的赔偿责任受到两个法律原则的支配:一是实体法上的“国王不能为非(the King can do no wrong)”原则,即代表国家的英王不可能实施侵权行为,也不可能授权其公仆实施侵权行为,因而也就无须对其公仆的侵权行为负责;二是程序法上的“不得对国王提起诉讼,国王不能在他所设的法院内被诉(no action can be brought against the King personally,for he can not be suited in his court)”

原则,即英王与所有的封建领主一样,在诉讼程序上只能作原告,并且不受自己领地内法院的审判。在这两个法律原则的支配之下,中央政府的国家赔偿责任也就无从谈起。

为了弥补前述两个法律原则可能产生的不公平,英国采用了两种变通方法:

第一,权利请愿制度。权利请愿制度起源于中世纪。当时,臣民的土地或其他财产受到英王或其公仆侵占时,他们有权向英王请求恢复财产权,后来该制度的适用范围扩大到对英王主张契约上的权利和依据法律规定应当得到的补偿。1860年,英国颁布了《权利请愿法》,对该制度予以明确规定,英国的有限赔偿责任由此确立。根据该法的规定,申请人可以向英王提出权利请愿书,英王根据内政部长的建议,批准交由法院按照一般的法律原则审理其请求。诚然,法院认为起诉有理由时,只能作出确认判决,而不能强制执行,但一般情况下,英王都会自觉执行法院判决,因此,申请人可借此得到国家赔偿。

第二,指定名义被告。权利请愿制度只适用于英王的契约行为,而不适用于与非法侵夺财产无关的侵权行为。对于侵权行为责任,完全由公仆个人承担,对公仆和受侵害人都有失公允。在1968年建立文官事务部前,英国所有文官都受财政部的管辖和保护。这样,在实践中,当公仆受到指控时,英王往往指定财政部为被告,并在法院判决公仆赔偿时,由财政部支付赔偿金。值得关注的是,财政部的行为并非是一种法律责任,而是没有法律保障的恩惠。(www.xing528.com)

无疑,变通方法只能作为权宜之计。事实上,英国法律界对英王豁免赔偿责任早有质疑,认为它不符合英国的法治原则。因为,根据英国的法治原则,法律应当在政府和公民之间无所偏袒,“一切公共机关在不妨碍其执行政府职务的时候,和普通公民一样负有相同的法律义务和责任。”^[2]而且,如何弥补法治原则中的这个漏洞,英国议会和部长权力委员会都进行了许多努力。不过,直接导致《王权诉讼法》(The Crow Proceeding Act)通过的是1946年的两件意外事件。第一件是1946年的亚当斯诉内勒案(Admas v.Naylor)。在该案中,原告亚当斯的两个小孩被国防部布置的地雷炸伤,亚当斯于是向法院提起诉讼,要求国防部予以赔偿。国防部指定工程师内勒作为名义被告。然而内勒不愿意充当被告,下级法院无法作出令双方都满意的判决。亚当斯提出上诉后,上议院对名义被告这种“明显的虚构”无法容忍,维斯康特·西蒙法官指出,“面对这样的案子,法庭不得不在面前的两方之间裁量判决,丝毫不涉及英王后台。原告要想赢官司,除了法定的条件外,还得证明被告没有履行对原告合理注意的义务。”而名义被告内勒与地雷布置毫不相干,原告根本无法证明内勒是否履行了合理的注意义务。与此同时,国防部作为英王的代表享有行政赔偿责任的豁免,法院判决国防部承担赔偿责任欠缺法律依据。最终,诉讼不得不停止,原告未能取得赔偿。^[3]第二件是1947年的罗伊斯特诉卡维案(Royster v.Cavey)。在该案中,原告是国营工厂职员,在工作中受伤。按英国法律,国营工厂的雇主为英王。然而,财政部指定的名义上被告不愿充当被告的角色,上诉法院裁定不能受理这个案件。^[4]这两个案件充分说明通过名义被告间接控告英王的变通办法存在致命弱点。

前述两个案件直接促成了《王权诉讼法》的通过。该法第1条规定,“任何人于本法施行后,具有控诉王权之请求权”,进而结束了英王豁免国家赔偿责任的历史。从这一角度看,《王权诉讼法》在英国国家赔偿制度的发展历史中具有里程碑意义。《王权诉讼法》分为“实体法”“管辖与诉讼程序高等法院”“判决与执行”“杂项与补充规定”“对苏格兰的适用”以及“范围、实施、简称等”6章,总计54条,对王权诉讼的主要问题都有所规定。不过,“官吏在执行职务时如果超越权力范围侵犯了其他公民的权利,它所负的责任和一个公民的侵权行为一样,没有特别适用的法律。1947年英国国家赔偿责任确立以后,国家的责任也适用一般的法律规则。行政机关和私人签订合同时也适用一般的合同原则。”^[5]也就是说,除非法律另有规定,英王在具体承担法律责任过程中,依据的仍然是私法规范。基于这一点,可以说,“把英国的《王权诉讼法》称为英国的国家赔偿法,其实这是一种误解”。^[6]

另外,《王权诉讼法》的适用还受到诸多限制:首先,《王权诉讼法》只适用于作为政府首脑的英王,而对作为私人资格的英王的民事诉讼依然适用《王权诉讼法》以前的法律,即,通过权利请愿方式追诉英王的契约责任,而在“国王不能为非”的普通法原则之下,英王对侵权行为不负责任。目前,英王的私人资格包括英王作为兰开斯特(Lancaser)领地的主人和康沃尔(Cornwall)的领主资格在内。其次,英王的公仆行使法律直接授权的行为时适用的是一般的法律责任原则,而不是《王权诉讼法》,除非《王权诉讼法》有特别规定。再次,《王权诉讼法》只适用于联合王国,不适用于海外领地。海外领地政府的民事诉讼适用当地法律的规定;当地法律没有规定时,适用1947年前的英国法。最后,《王权诉讼法》关于契约责任的规定不适用于苏格兰,因为苏格兰一向没有权利请愿制度,公民原来就可以直接追诉英王的契约责任和要求收回财产。^[7]

因此,下文关于英国国家赔偿制度的论述,并不局限于《王权诉讼法》的规定。