行政法中的因果关系研究及其在行政赔偿责任中的应用

在行政法上,只要损害是决定行政赔偿责任的一个重要因素,就不可能不重视因果关系的研究。可惜,如此重要的问题,在我国行政赔偿责任研究史上着墨颇少,已有的研究成果主要集中在行政主体的行政赔偿责任领域。一位直接参与《国家赔偿法》制定的学者在谈到国家赔偿构成要件中的因果关系要件时,除指出因果关系是“一个十分复杂的问题”外,在列举法国的“直接联系说”和我国台湾地区的“适当条件说”后,仅简单结论称:“如果需要对这个十分复杂的问题确立一个比较合适的学说来识别,也许就是必然联系说,即行为与结果之间的联系应该是必然的联系;此结果必然是某行为而不是其他行为造成的。反之,如果有了这一行为,就必然产生此结果。在行为与结果之间如果没有这种紧密的联系,因果关系就不能存在。”^[41]事实上理论界对这个问题分歧较大,其中最具代表性的学说仍是直接因果关系说。所谓直接因果关系是指行动与结果之间存在逻辑上的直接的关系,其中行为并不要求是结果的必然或根本原因,而仅仅是导致结果发生的一个较近的原因。至于其间关联性紧密程度,则完全要依靠法官根据具体案件的情况来决定。赔偿责任中的因果关系应当是客观、恰当、符合理性的,原因与结果存在顺序性。^[42]也有学者认为,国家赔偿责任中的因果关系,具有一定的特殊性,很难用一个固定的理论加以解决,所以,在认定时应更多地参考普通民事侵权赔偿责任的因果关系的认定方法,综合各种方法确定因果关系的存在与否。^[43]

我们认为,综合说没有提供具体的判断标准。必然联系说只解释了“必然”的语义,也缺乏可操作的判断标准。直接因果关系说注重哲学的思考,吸收了哲学上因果关系的逻辑必然性、时序性等,值得肯定。尤其提出原因与结果关联程度需依靠法官的裁量更是抓住了要害。但是,哲学作为对自然界和人类社会普遍规律的总结和研究,并不能直接替代对部门学科的分析研究。哲学上研究因果关系主要是发现事物间的因果规律,而行政赔偿责任中研究因果关系则为了确定损害后果是否为行政法主体的活动引起,从而为行政赔偿责任的最终确立提供基础,它并不注重原因与结果之间的规律性(有时原因与结果之间的关联并不符合规律),而是注重具体案件中到底行为对结果产生了什么作用,多大的作用会引起法律责任的承担,所以只是简单地吸收哲学上因果关系的原理并不能直接解决行政赔偿责任中因果关系的判断。另外,直接因果关系说还存在以下不足:(1)原因与结果之间的关联紧密程度,完全求助于法官或其他决定者根据具体案件自由判断,这显然缺乏合理性。因果关系的确认直接关系到责任的承担,而这既是一个事实问题,又是一个法律问题,还是一个政策问题,涉及法学、政治学和社会学等学科。由法官或其他决定者综合判断没错,但必须对法官和其他决定者的判断约定一个范围、制定一些准绳,不能授予一个没有限度和基准的自由裁量权。(2)缺乏对因果关系量的研究,导致在分析原因作用程度进而确定责任比例时缺少理论指导。要承担行政赔偿责任与承担多大的行政赔偿责任是两个问题,单纯研究因果关系的质,而不关注因果关系的量,显然不合适。(3)缺少对特殊案件和复杂案件中具体因果关系判断标准的研究。像行政不作为违法能否造成危害后果,在不作为行为与损害结果间是否存在因果关系等问题均没有深入的探讨,甚至没有提及。

事实上,因果关系是行政赔偿责任存在的前提,它既是行政法上侵害行为与损害结果间客观的事实因果关系,又进一步属于立法所要求的法律因果关系,是事实因果关系和法律因果关系的统一。

其中,事实因果关系只要求明确侵害行为与损害结果间在客观上存在着引起与被引起的关系。这里的引起是行为对危害结果产生了作用。此种作用表现为行政法主体违法积极行为,从而导致危害结果的产生;也可表现为行政法主体有履行某种行政作为的义务,但能够履行而未履行,从而导致有害于受害人的结果得不到应有的阻止(或有利于受害人的可能性无法转化为现实性)而产生的情形。从方式上分析,这里的引起与被引起关系既可以表现为直接关系,也可表现为间接关系。直接关系是行为与结果间不存在中间环节;间接关系是行为通过一定的中介导致结果的发生。此类中介既可能为人的行为,也可能是自然因素。它表现为帮助性、协同性、继发性,甚至利用性。从行为对结果的作用分析,这里的原因可能是决定性的,也可能是非决定性的。决定性的原因是导致结果在特定时间、场合以特定方式产生的支配力;非决定性原因是给予决定性原因以配合力,从而保证或加速决定性原因产生结果的支配力,它是决定性原因产生结果时不可缺少的支配力,但不起决定作用。对于事实因果关系的判断,我们应坚持从客观立场出发,以“有A才有B”的标准加以认定。“有A才有B”并不指有A就有B,也不能完全等同于无A即无B(因为可能出现A或C都能造成B后果的情形,当然这是一种例外)。“有A才有B”只是对客观事实因果关系质的判断,要真正对事实因果关系进行量的判断,还必须依赖于下列因素的考察:各种原因的数量,各种原因对结果所起的作用(方式、时间、连锁的长短,结果对其依赖程度等)。^[44](www.xing528.com)

至于法律因果关系是指由有权主体确认的明确规定在法律中或隐含地体现在法律精神之中的因果关系。这是行政赔偿责任因果关系理论中最复杂的问题,也是各家学说争鸣的焦点。前述有关行政赔偿因果关系的各种学说实际上都是围绕法律因果关系问题提出一个尽量公正、能为世人普遍接受的标准。由事实因果关系过渡到法律因果关系实质是一个评价过程:由有权主体,在客观存在的事实因果关系基础上,依据法律的明确规定和精神作出的价值判断。^[45]在这个评价过程中,社会一般经验已经成为一个共识性的标准。比如法国,行政法院的判例认为,行政赔偿领域因果关系的原因限于和损害有直接联系的原因,这种原因称为损害的直接原因,但它不一定就是损害最近的原因,而是指在一般的客观情况下,是损害产生的正常原因。如对于超过法定高度的建筑物发给许可证所产生的损害,颁发许可证的行为是损害的直接原因。^[46]再如美国,行为与结果间是否具有因果关系以两个条件衡量,一是因果关系间具有逻辑关系;二是因果关系间具有直接的相关性,依据人的经验和正常理解,行为与结果间有牵连。再如我国台湾地区学者廖义男认为,行政赔偿的不法行为与损害间必须有相当因果关系。相当因果关系系指有此行为,依客观观察,通常即会发生此损害的,为有因果关系;如无此行为,必不产生此损害,或虽有此行为,通常亦不生此损害者,即为无因果关系。如果职务义务之行为与受害自由或权利无关,亦即并不在保护被害人之自由或权利为目的者,则不能认为有相当因果关系。^[47]我们认为,立法固然必须以社会成员的一般观念为基础,但法律终究是一种国家意志,两者间并不能完全等同,所以法律因果关系的判断应以法律规定和法律精神为标准进行。何况依社会一般观念为判断标准可能会排除偶然因果关系的成立,有权主体在确定法律因果关系时应遵守下列顺序:法有明文规定者必须依法律规定;法无明文规定者依法律精神。法律精神依赖于判断者的解释,此时社会一般观念将成为重要的参考内容。

法律明确规定的因果关系判断标准只需对照即可求得答案,此处不再赘述。以行政不作为引起的国家赔偿为例,根据法律精神进行法律因果关系的判断主要应考虑下列几方面的因素:(1)《国家赔偿法》的立法目的。从《国家赔偿法》第1条关于“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利,促进国家机关依法行使职权,根据宪法,制定本法”的规定可知,国家赔偿有保障和促进两项功能。其中,保障是在国家赔偿法已经规定的范围内保护相对人尽可能获得赔偿;促进却是在保障前提下同时发挥的他项作用。(2)国家赔偿的性质。在我国,国家赔偿属于公法,它不像民事赔偿一切以私权利保护为核心,实行以过错为原则、有损害必有赔偿的保护机理。国家赔偿不同,它不能仅以保护受损害的私权为核心,它必须平衡公权力与私权利的矛盾冲突,尤其是考虑私权利受损与以国库为开支进行赔偿的公利益之间的平衡。(3)立法背景。国家赔偿是一个国家民主与法制发展到一定阶段的产物,但我国还是一个发展中国家,承受能力有限,所以过分强调保障相对人受损权益的恢复和补救,反而会积重难返。此背景要求因果关系不能从宽解释,当时任全国人大常委会法律工作委员会副主任的胡康生受委员长会议的委托,在《关于〈中华人民共和国国家赔偿法〉(草案)的说明》中也明确指出了这一点:“国家赔偿的标准和方式,是根据以下原则确定的:第一,要使受害人所受损失能够得到适当弥补;第二,考虑国家的经济和财力所能够负担的状况;第三,便于计算,简便易行。”^[48](4)行政作为义务的立法目的。行政不作为违法与损害后果间法律因果关系的判断还必须探讨行政作为义务的立法目的。大陆法系国家通常以为,只有国家对相对人有必须履行的行为义务而未履行时,相对人才可能获得国家赔偿。简言之,如果行政作为义务的目的不在保护受害人的合法权益,则不能认为不作为违法与损害间有法律上的因果关系。(5)法的一般原则和一般观念。法律因果关系的判断除必须符合法律规定外,还必须遵循社会通常的正义、道德等观念,这里的法律一般原则包括诸如尊重人性原则、诚实信用原则、比例原则、平等原则、公平原则、信赖保护原则等。这里的社会一般观念实际上是社会基本的道德评价和对正义、自由、权利、平等等信念的普遍认识。^[49]